從應急管理看應急公共服務業的興起

摘要:應急管理是政府在應急突發事件中行使的綜合管理。從應急管理出發，分析應急管理存在的問題，指出產業支撐是應急管理發展的一個重要方向。同時，又根據中國服務產業發展及興起的規律，提出應該建立應急公共服務業、整合應急資源，并定義和分析了應急公共服務業的相關概念、特點。最后，提出了發展應急公共服務業的政策建議，以期能為防災減災、促進生產提供科學支持。

關鍵詞:應急管理;服務產業;應急公共服務業;科技創新

中圖分類號: D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0196-04

一、中國應急管理的現狀及存在的問題

應急管理是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后管理的過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。現代應急管理是從西方發達國家發展興起的，它是由政府組織、多方參與實施的，具有很強的時效性，所以與其他學科相比，并沒有形成比較完整的體系。

(一)中國應急管理的發展

自從SARS事件之后，突發事件的應急管理就成為中國各級政府特別關注的問題，在隨后的幾年間，出臺了多項關于應急管理的法律、法規、條例及其他相應的文件。同時，不同部門、行業、領域也從各自的特點和角度出發，設計了相應的應急管理系統，并給出了比較具體的預案 [1]。可以說，中國對于突發事件的應對已經有了一個初步成型的系統。但是，中國應急管理體系還遠不如西方發達國家成熟，主要存在如下幾種表現:過多的事件，過少的思考;過亂的概念，過少的統一;過多的原則，過少的機理;過強的形式，過弱的操作;過量的實踐，過少的理論;過多的因襲，過少的創新 [2]。

改革開放以來，中國的社會經濟處于快速發展時期，經濟總量不斷壯大，趕超許多發達國家，排在世界的前列。中國各地都在進行大規模的建設、生產，而安全生產基礎薄弱，導致了事故災難的多發，使中國現在處于事故多發期，形勢非常嚴峻。比如:工礦商貿企業事故頻發，煤礦事故仍是重中之重;火災事故仍處在多發的高風險時期;交通運輸迅猛發展，道路交通事故死亡人數仍居高不下等。

除了上述的事故災難外，其他突發事件也向我們敲響了警鐘。中國每年都有各種自然災害侵襲人民的生命、財產安全，如臺風、特大洪災、地震、泥石流等。公共衛生事件發生的不確定性增大，新發傳染病不斷出現，食物中毒、職業中毒和其他中毒事件增長迅速，重大食品、藥品安全事故時有發生。還有，恐怖活動對中國構成的現實威脅也日趨嚴重，能源安全問題日益突出。

(二)問題分析

盡管學術界和政府管理部門在應急管理方面已經有了不少的研究積累和實際操作經驗，但是，一些基礎性的問題仍然沒有解決，應急管理的效率還沒有在實際的突發事件上得以充分體現 [1]。比如，2008年抗擊雨雪冰凍災害的斗爭，就反映出中國災害應對工作中還存在著一些問題和薄弱環節，更重要的是，暴露了中國應急系統的嚴重缺陷。

1.各級政府快速決策機制的效率低下。在災情發生之后，中國各地政府的反應速度明顯滯后，對可能是持續的危機征兆信息不能迅速分析和整理，及時作出準確的判斷，及時向群眾發布危機警告，及時啟動應急預案，延誤了應急措施的實施。而且，預警機制很差，對災情的風險評估不足。

2.缺乏應急管理的常設機構。目前，中國尚未建立全國性的常設公共危機應急機構，全國性的公共危機應急系統也尚未形成。2008年，當冰雪災害危機發生后，各省市才匆忙組建臨時的救災指揮部，缺乏及時性和連續性，沒有起到避免重大損失的作用。如果有了這種常設機構，那么，危機爆發前的預防、預警和預控就有了主管機關，危機爆發時就有了統一的、富有經驗的指揮協調機構，危機后就有了總結經驗教訓的責任機關。

3.應急管理的法律體系有待完善。近年來，中國先后頒布和實施了《防震減災法》、《氣象法》、《軍隊搶險救災條例》、《突發事件應對法》等與災害管理相關的法律、法規30余部，在規范災害管理活動和調整救災行為方面發揮了重要作用。但是，這些法律法規在應對日趨復雜的災害危機管理中仍顯不足，主要表現在:許多法律法規的管理色彩較濃，可操作性不強;中央立法以行政法規和政府規章居多，法律效力等級偏低等。

4.中國應急管理體系多是政府獨攬，缺乏必要的產業支撐和市場化運作。在中國傳統的應急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機的主體。隨著科學技術的進步、社會的發展，政府的能力就越發有限，就需要借助企業等非政府組織的力量來應對危機。如果產業發展建設能夠成為應急管理工作的重要依托，通過市場來運作中國的應急管理工作，形成政府與社會共治的局面，那中國的應急管理體系就將越來越穩固，應急響應越來越靈活。

二、中國服務業的發展

(一)中國產業演進規律概述

建國以前，中國經濟是一種傳統的農業經濟，近代工業幾乎沒有得到發展。1953年，在人均收入水平極低、工業生產能力很弱的基礎上，中國開始了工業化生產的道路。20世紀80年代，中國以重工業為主導的工業化道路向優先發展輕工業轉化，而且，第三產業的增長速度超過了以往任何時期，產業結構的演進趨于合理化。1991 —2000年間，國民經濟持續快速增長，產業結構變動較大，其中，第一產業的產值和就業比重持續下降，第二產業增長快速，有力地推動了工業化進程，第三產業加速了金融、保險、研發、咨詢等行業的發展。與上世紀相比，2000年以后產業結構變動的速度明顯加快，第三產業占GDP的比重明顯增大，這是產業結構初顯高度化的一個重要標志。

研究《中國統計年鑒》中各年的數據，改革開放以來，中國歷年三次產業的增加值分別占GDP的比重和三次產業的就業人數占總就業人數的比重呈現出了很大的變動。

通過對1978—2008年間中國產業結構和就業人數構成的演變過程的考察與分析，我們可以看到:第一產業的收入比重和勞動力比重持續下降，第二產業和第三產業的收入比重和勞動力比重上升，第三產業勞動力比重上升較快。中國產業結構由技術水平低的傳統技術產業向現代技術產業以至高新技術產業轉變;由從勞動密集型向資金密集型再向技術密集型和知識密集型演進;從采掘業向原料工業、初加工工業再向高加工工業演進。從整個的演變過程看，三大產業的發展具有不平衡性，產業結構也逐漸趨于合理化和高度化。

(二)中國服務業的發展過程

改革開放之前，由于受物質生產部門優先發展戰略、服務部門為非生產性寄生部門的指導思想和計劃經濟體制的影響，從中央到地方政府都不重視服務業的發展 [3]。這期間，中國服務業的發展是相當落后的。1978年，中國實施了經濟體制改革，由計劃經濟向市場經濟轉變。在1978—2008年間，中國經濟發展迅速，GDP躍升至世界前列，服務業(第三產業)作為國民經濟的重要組成部分也獲得了高速的增長。

從中國歷年服務業增加值占GDP的比重，可以看出:服務業增加值從1978年的872.5億元增加到了2007年的100 053.5億元，服務業增加值占GDP的比重從1978年的23.9%增加到了2007年的40.1%。其中，中國服務業在20世紀80年代增長較快，增加值比重從1980年的21.6%提高到1990年的31.6%。但是，進入20世紀90年代以后，服務業的增長速度明顯減慢，從1991—2000年，服務業的比重僅上升了5.3個百分點，而且中間服務業的比重還出現了下降的趨勢。2001年至今，服務業的增加值比重呈現出了微弱的下滑趨勢。

總之，中國服務業增長速度明顯加快，金融保險業、科技服務、房地產、信息產業等新興產業快速發展，傳統的第三產業，如運輸、郵電業、商業所占比重呈下降趨勢。而且，中國的服務業已經開始滲透到三大產業的生產過程之中，國民經濟各部門對服務業的依賴性也不斷增強。

但是，中國服務業的發展現狀還存在著很大的問題:

(1)中國服務業增加值占GDP比重仍然偏低。全球服務業增加值占國內生產總值(GDP)比重已達到60%以上，主要發達國家達到70%以上，但是，中國基本處在40%左右，遠遠低于平均水平。(2)服務業就業人數占總就業人數的比重比較低。2007年底，中國服務業就業人數占總就業人數的比重為32.4%，遠遠低于發達國家70%～80%的水平，也低于發展中國家50%的水平。(3)中國服務業知識密集程度與發達國家相比存在著明顯的差距，科研和綜合技術服務業(2.2%)占服務業的比重更低。

(三)新興服務業態的涌現

近些年來，有許多新興的服務業態紛紛涌現出來，如:文化創意產業、動漫產業、家政服務產業、鄉村旅游產業、總部經濟產業、會展服務產業等。然而，新興服務業態的出現是要具備一定條件的:

首先，要開拓需求市場。社會的需求催生了許多新行業的誕生，隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的物質、文化和精神生活需要不斷增長，所以，越來越多新穎的行業不斷出現。它們不斷發現和挖掘人們的各種需求，并滿足他們來提高人們的生活品位和質量。其次，要有相關的技術支持和技術融合。科學技術、特別是信息化技術對現代服務業的發展起到了極為重要的作用。信息技術的迅猛發展推動著經營模式和管理方式的變化，對傳統服務業的變革產生著深遠影響。而且，在全球化背景下，新的信息技術的突破也不斷創造著新的產業形式，從而催生和引領新興服務業的發展。

三、應急公共服務業

(一)應急公共服務提供的主要內容

應急公共服務能夠為公眾提供多種快速服務，在突發事件發生前、后都有相應的服務系統。在突發事件發生前，應急物資儲備系統、應急通道保養系統和應急避難場所日常管理系統發生作用;發生后，應急通訊系統、應急交通運輸系統、應急物資調配系統和應急醫療衛生系統就可以迅速做出反應，及時應對突發事件;發生前、后，應急人員培訓及管理系統一直貫穿于整個過程。除此之外，應急服務還應負責保持各個子系統之間的及時溝通和聯系，做到應急聯動。

(二)應急公共服務業的提出

根據《中華人民共和國突發事件應急法》的指導，參考中國應急管理的現狀和服務業的發展趨勢，筆者提出了“應急公共服務業”這一新概念。

這里所說的應急公共服務業是指將中國的應急服務產業化，通過市場來規范它，使其作為一個行業來發展。由于應急服務涉及到多個行業，如通訊業、租賃業、倉儲業、交通運輸業、醫療衛生業、教育業等，所以，應急服務業可以在很大程度上得到上述行業的支持。可以做如下定義:“應急服務業是指綜合運用現代信息技術等科技手段，整合社會資源，對突發事件進行預防、緊急救助和緊急服務的一種新型服務業態。”

通過以上對中國應急管理和服務業的考察和分析，可以發現建立中國的“應急公共服務業”已經成為了應急管理工作的新軌道和現代服務業發展的新方向。應急公共服務業的健全發展，在建設和諧社會的過程中，在多項安全領域中，將會起到尤為關鍵的作用。

(三)發展應急公共服務業的意義

1.減少突發事件造成的損失。中國現在的應急服務多是政府所為，響應速度明顯不夠，不能最大程度地保障人民的生命財產安全。將中國的應急管理產業化，通過市場機制來運營就可以增大預防效果，增大應急處理的靈活性，提高應急工作效率，最大限度地減少突發事件帶來的各種損失。

2.支持政府的應急管理工作。發展應急公共服務業并不是說完全不用政府部門的參與，而是讓政府和企業聯合，共同完成應急工作。有了企業單位的資金、技術、設備、人才等方面的支持，政府部門的應急管理工作就將大大地得到幫助。

3.促進中國產業結構向高度化發展。與國外一部分國家相比，中國服務業(第三產業)的發展還不成熟，仍有很大的發展空間，產業結構還有待調整。為了產業部門之間的平衡發展，必須形成范圍較廣的產業群體，應急公共服務業屬于有某種程度的國家安全保障或能夠保障國家威望的產業，它能夠加速中國服務業的發展，進一步促進產業結構向高度化發展。

4.擴大就業。一種新興業態的出現往往會為社會提供許多就業崗位。應急公共服務業的誕生不僅會為本行業提供眾多就業崗位，還會為其他現有行業帶來新的就業崗位，這樣就緩解了現在就業壓力大的問題。

四、應急公共服務業的特點及支撐

(一)應急公共服務業的特點

1.綜合性。應急公共服務業涉及到的行業和部門非常多，有通訊業、租賃業、倉儲業、交通運輸業、醫療衛生業、教育業等，還有政府部門的應急指揮中心、社會公眾的應急志愿服務、物業部門的應急處置中心等，這顯然是一個相當龐大的體系。應急公共服務業就是將各個行業和部門分散的職能綜合起來，統一成一個整體，從而系統及時地提供公共服務。

2.快速響應性。與其他行業的最大區別就是，應急公共服務業具有快速響應性。當突發事件發生時，此行業涉及的所有部門都得快速地作出反應，并保持彼此間的信息溝通， 確保最少程度的生命財產損失。以發生地震為例，在地震災害發生時，通訊系統要及時做好準備發布實時情況，并確保災區的通訊暢通;相關企業要快速調配救援設施和救援物資，由交通運輸部門運往災區;醫療衛生、消防等機構要選派專業救援人員組織救援等。

3.兼業性。從事應急公共服務業的人員可以不必是全職的，部分人員平時可以是從事其他行業的，在突發事件發生時可以立刻轉換角色，投入到應急服務中來。比如:大學生、教師、各行業的企業員工等平時做的都是不同的工作，但是，他們平時可以參加應急管理的培訓課程，具備一定的緊急救援基礎知識，這樣，在突發事件發生時就可以馬上進行應急工作。

(二)應急公共服務業的支撐

中國應急公共服務業的發展離不了各個行業和部門的支持:

1.工業、交通、通訊等傳統行業的支持。中國各傳統行業是應急公共服務業的基本支柱，沒有這些行業的支撐，應急公共服務業將完全運行不了。傳統行業的主要任務是，物資的緊急供應、傷員的緊急救治、交通的緊急疏通、食品的緊急運送、工程的緊急修建、災民的緊急安置、基礎設施的緊急恢復等。

2.科技創新、研發新型設備的支持。中國的應急公共服務業不僅要有傳統行業的支持，更需要依靠科技創新。中國各大高校、科研機構和企業的研發部門都要充分利用資源，積極研發適合各類突發事件的新型設備，從技術上支撐中國應急公共服務業的發展。

3.意識轉變與相關體制改革的支持。發展應急公共服務業過程中很重要的一點就是社會公眾應急意識的轉變。很多人認為應急只是政府部門的工作，不關其他組織和個人的事，這其實是錯誤的，應急服務需要的是社會各層面的努力配合和協調。而且，中國還要通過相關應急管理體制的改革來支持應急公共服務業的發展，如組建專門的應急管理職能機構等，這樣可以從制度上保證有效整合應急管理資源，提高全社會應對突發事件的能力。

五、應急公共服務業發展的政策建議

中國應急公共服務業的發展必然是一個相當艱辛和漫長的發展過程，筆者對其提出以下幾點建議:

1.要認識到應急公共服務的長期性問題。中國現代應急服務起步非常晚，遠不如發達國家，還需要發展相當長一段時間才能趨于完善。應急公共服務業并不是短時間內能夠發展起來的，這需要多個部門和行業的長期磨合，因此，公眾要認識到這個長期性問題。

2.要轉變政府獨家管理模式，支持相關支撐產業發展。在應急管理中，政府要充分發揮非政府組織的作用，并保證其與政府在應急管理中的行為保持協調。與政府體系相比，非政府組織的行動往往具有更高的靈活性，能夠隨時調整自己，針對突發事件提供多樣化的服務。此外，還要注重應急公共服務業的相關支撐產業的發展，更大限度地支撐應急公共服務業的發展。

3.要有先導意識，大力開展科技攻關，打好應急公共服務業發展的基礎。最后一點也是最重要的一點，就是國家或企業的相關部門要具備先導意識，加大與應急相關內容的科研力量投入，從時間、資金、人才培養等方面支持科技攻關，做好應急公共服務業發展的基礎準備工作。

參考文獻:

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[8]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2009[M].北京:中國統計出版社，2009.

From Emergency Management to See the Rise of Emergency Public Services

WANG Li-lia，b， LIN Wena，b

(a. School of Humanities and Economic Management，China University of Geosciences (Beijing);

b. Lab of Resources and Environmental Management， Beijing 100083， China)

Abstract: Emergency Management is an integrated management by the Government in it’s emergency response to the unexpected incidents. This paper， from emergency management， analyzed the problems in emergency management， pointing out that industry support for the development of emergency management is an important direction. The same time， according to China’s service industry development and the laws of it’s rise， this paper put forward an emergency public services should be established to integrate emergency response resources， and defined and analysed related concepts and features of emergency public services. Finally， this paper proposed some policy recommendations for the development of emergency public services， with a view to provide scientific supports to the disaster prevention and reduction， to the promotion of production.

Key words: emergency management; service industry; emergency public services; scientific and technological innovation