基于土地發展權的征地補償機制淺探

摘要:征地補償問題實際是土地增值收益分配問題，它關系社會和諧與穩定發展。由于傳統土地權利體系中土地發展權概念的缺失，相關土地收益增量被政府或者強勢利益群體占有，造成對農民不合理補償。因此，在界定土地發展權歸屬的基礎上，探討新型征地補償機制，合理分配增量收益，將利于從根本上保護耕地，維護農民的土地權益。

關鍵詞:土地征收;土地發展權;失地農民;補償機制

中圖分類號:F293.2 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0119-02

一、問題的提出

隨著中國經濟的快速發展，土地供需矛盾已為社會各界廣泛關注，農村土地被大規模征收。特別是近幾年來，建設項目每年占用耕地300萬畝左右。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，從2001—2010年，全國需安排非農建設占用耕地1 850萬畝，其中90%以上為需要征收的集體土地 [1]。越來越多的農用地轉為非農用地，被征地農民也越來越多。由于中國的土地征收補償制度形成于計劃經濟時期，隨著市場經濟的發展征地利益沖突問題日趨顯著。因此，如何改革征地補償制度、合理分配土地收益、切實維護農民利益已成為事關中國社會穩定和經濟建設的重大課題之一。

二、基于土地發展權的征地補償的必要性

世界上幾乎所有國家都存在土地征收行為，即便是在最注重保護私人財產權利的美國。基于德國學者奧托·梅葉特別犧牲說理論，“國家有使人民負擔義務的權力，人民有服從其命令的義務，但如果不是國家課以一般人民的負擔(如兵役、納稅等)，而是僅使無義務的特定人受特別犧牲時，應該給予其補償。”從英國、美國、日本等國和中國臺灣地區征地法律不斷完善的歷程看，征地補償的基本原則都越來越充分地體現“合理補償”或“完全補償”總體原則的精神，這些國家考慮被拆遷征收人的利益，不僅有土地房屋的購置費用補償、現實損失，也有該土地房屋潛在收益、甚至人們的心理損失，失業損失更是重要賠償內容。中國征地補償的總體原則是“合理補償”。但純粹按農業用途進行征地補償的基本原則未能更好地體現“合理補償”原則，完全忽視被征地農民對于土地發展權益的要求，對農民的補償偏低。在征地過程中，如果成本為100。農民得到的補償只占其中的5%～10%，農村集體及農民所得到的農地征收價格大概為出讓價格的l/10，而農地出讓價格又大約是農地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1∶10∶50 [2]。據國家權威部門估算，改革開放以后，通過低價征收農民土地至少使農民蒙受了50 000億元的損失 [3]。

在目前的農地制度下，土地是農民依托于集體土地共有制下的一種資源稟賦，是農民在家庭農業經營下就業和社會保障的基礎。土地征收實際是對農民資源稟賦的剝奪。要從根本上解決失地農民補償問題，就必須重視土地對農民的保障功能，從“稟賦和能力”上對失地農民進行補償。因此，在土地征收中設置土地發展權，通過土地發展權收益籌集補償基金不失為對失地農民進行公平和能力再造補償的一種有效的制度改進，能更好地確保失地農民的生存和發展。

三、農村集體土地發展權的歸屬

土地發展權是將土地變更為不同使用性質的權利，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的產權 [4]。它在中國是一個新的領域，一些提法還僅限于理論界。國有土地所有權歸國家，發展權必然歸國家所有;而農村集體土地發展權的歸屬則是中國當前理論界爭論的焦點之一。對于農村集體土地發展權的歸屬，國內理論界主要有二種觀點，一種是歸國家所有，主張這一觀點的學者，依據“漲價歸公”的理論認為，農地轉為建設用地的增值是城市建設投資的外溢，農村土地發展權應歸國家，土地開發者必須向國家購買發展權，才能開發農地(蘇志超，2000);一種是歸農村集體所有，此觀點認為，農地發展權應歸農地所有者。土地發展權的權利主體問題涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方對土地增值收益的分割(沈守愚，1998;周誠，2006)。筆者認為，將農地發展權歸國家，著重公權的作用，看似有管制效率，但由于自身機制問題，缺乏公平，農地保護與農民利益得不到有效保障;失地農民個體沒有一定的資金積累，不能承擔其自身的教育、培訓費用，使其未來生存失去保障，還影響到農民后代接受教育的水平，這不僅不利于農民個人和農村未來的發展，更不利于國家的長遠發展。從一般意義上來說，作為土地所有權的權利束之一，土地發展權應屬于地所有權人所有。所以根據土地所有權制度，農地發展權也應歸屬于農民集體。這樣劃定更有利于劃分權利束，明確權屬關系，厘清國家對土地的宏觀調控權和土地產權之間的關系。將農村土地發展權歸農民，著重私權的利益，保護農民和農村的利益，不僅有利于土地資源的優化配置，更重要的是為農民集體參與土地發展收益的分配提供合理的依據。這雖然對于中國的現實土地制度有一定的沖擊，但對于長遠的發展來說，利大于弊。根據國土資源部副部長李元的講話精神，新修訂的《土地管理法》將允許農村集體非農建設用地流轉，從而賦予農民以建設用地發展權 [8]。所以，農村土地發展權歸屬的確立將會有法律依據。本文的土地征收補償探討也是建立在此界定基礎之上。

四、基于土地發展權的征地補償機制探討

據前文對基于農地征收的土地發展權歸屬分析研究，建議將中國征地補償原則擴展為“對農地發展權進行補償，不僅要補償現狀農業用途，并要補償潛在發展收益，滿足被征地單位失地農民就業和各種社會保障要求”，使征地補償的基本原則真正能體現“合理補償”的精神。農地征收是政府行使征收權將集體所有土地收歸國有，并用于其他用途的行政行為。這種征收行為有公共利益性質，也有非公共利益性質，這兩種征地行為都限制了土地發展，但兩者限制土地發展權的目的是不同的，因此針對不同性質的征地行為，基于土地發展權的補償要分別構建，但均應考慮要足夠補償土地對于農民的基本功能和效用，也就是要滿足用于失地農民就業和養老、醫療、失業等社保制度安排的費用需要。

1.公共利益性質的征地補償探討。公共利益性質的征地行為是指出于公共利益的需要而改變土地用途的征地行為，例如公共道路交通、公共醫療衛生、環境保護等非營利性目的的征地。由于這種征地行為是為了滿足社會公共利益的需要而非用于商業營利，是政府為了促進社會公共福利而行使的權力，在對被征地農民集體進行補償時，政府應該購買農民集體的土地發展權，對農民集體的土地發展收益進行補償，雖然不需要完全補償限制土地發展的損失，但也要足夠補償農民集體，尤其是必須滿足失地農民就業和各種社會保障的需要。

2.非公共利益性質的征地補償探討。非公共利益性質的征地行為則是帶有商業營利性質的征地行為。一般土地用于農地的價格會小于建設用地的價格，非公共利益性質的征地行為在轉換土地的用途之后，土地價格往往會上漲，此時限制土地發展的損失應該得到完全補償。對于經營性用地的發展權收益，應歸被征地農民集體所有。國家通過土地規劃和土地利用管制來限制征地行為，征收土地增值稅來調節土地增值收益。對于被征地單位的土地發展權收益補償應充分滿足失地農民的生活和就業保障費用要求，如果不能滿足，則應該放棄征地行為。因為這說明經濟發展的程度還沒有達到大規模征收農地的階段，應放緩城市化速度和規模，不能以犧牲農民利益來實現城市化的快速發展。

參考文獻:

[1]鹿心杜.研究征地問題探索改革之路[M].北京:中國大地出版社，2002.

[2]溫鐵軍，朱守銀.中國農業基本經營制度研究[J].經濟研究參考，1996，(E1):32-48.

[3]陳望新.淺談征地拆遷中存在的問題和對策[J].中國市場，2007，(6):184-185.

[4]侯華麗，杜艦.土地發展權與農民權益的維護[J].農村經濟，2005，(11):78-79.

[5]蘇志超.土地經濟學術之開創與發展[M].臺北:中國地政研究所印行，2000.

[6]沈守愚.論設立農地發展權的理論基礎和重要意義[J].中國土地科學，1998，(1):18-23.

[7]周誠.論中國農地自然增值公平分配的全面產權觀[J].中國地產市場，2006，(8):76-79.

[8]李元.新土地管理法學習讀本[M].北京:中國大地出版社，1998:149.

The Discussion of Land Expropriation Compensation Mechanism Based on Land Development Rights

ZHANG Xiao-fang1， CHEN Long-qian1， ZHANG Xiao-dong2

(1. College of Environmental Science and Special Informations， CUMT， Xuzhou 221008， China;

2. College of Management and Economy， Sichuan agricultural University， Yaan625014，China)

Abstract: The issue of compensation for land expropriation is actually the issue of distribution of land increment income， it relates to social harmony and steady development. Due to the absence of the concept of land development rights in the traditional land rights system， land income has possessed by the government or the powerful interests groups， which caused unreasonable compensation for farmers. Thus， on the basis of defining the right of ownership of land development， China should build a new type compensation mechanism of land expropriation， and allocate the income of land development rights reasonably， which is more conducive to protect farmland fundamentally， and maintenance land property rights of farmers.

Key words: land expropriation; land development rights; land-lost farmers; compensation mechanism[責任編輯 陳麗敏]