公共產品供給——云南社會主義新農村建設的重要路徑

摘要:公共產品的有效供給是建設云南社會主義新農村的有力保障，但行政體制、供給制度等方面的滯后使云南農村公共產品供給嚴重不足，要改變這些滯后的制度，切實提高農村公共產品供給水平。

關鍵詞:新農村建設;農村;公共產品;云南

中圖分類號:F320.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0029-02

一、公共產品的有效供給是建設云南社會主義新農村的有力保障

農村公共產品，是相對于農民“私人產品”而言的具有非競爭性和非排他性、用于滿足農村公共需要的產品;根據競爭性和排他性的程度，可把農村公共產品區分為純公共產品和準公共產品(混合產品)。農村純公共產品，是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性，從而應當由政府免費提供的產品，其典型產品有:農村基層政府(縣鄉級)行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河治理、農村環境保護、農村法律政策等。農村準公共產品，是指介于純公共產品和私人產品之間，在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，主要包括:在性質上近乎純公共產品的準公共產品，如農村義務教育、電力設施、小流域防洪(澇)設施建設、農業科技成果推廣、公共衛生、社會保障等;一般準公共產品，如農村高中(職高)教育、水利設施、醫療、道路建設、文化館等。

農村公共產品是所有成員集體享用的集體消費品，社會全體成員可以同時享用該產品;而每個人對該產品的消費不會減少其他社會成員對該產品的消費。當前中國每一項改革政策都未從根本上觸及農村公共產品供給體制的改革。公共產品的供給水平及獲得的難易程度是農民增收減負，提高生活質量的關鍵。當公共產品供給體制存在缺陷時，農民的負擔就會加重，如教育、衛生等本應政府提供的公共產品卻由農民自籌解決。公共產品是農村經濟社會發展的前提和基礎，一系列農村政策的實施，都依賴于農村公共產品的有效供給。農村公共產品的有效供給是農村全面發展、實現社會主義新農村建設的有力保障。

二、云南農村公共產品供給制度缺失

1.中國“二元 經濟結構和體制導致了云南農村公共產品供給不足。一是急需的生產性公共產品供給不足，例如農業基礎設施及農業科技及相關信息供給不足:近年來，云南農業基本建設占云南基本建設總支出的比重總體上在波動中下降，2001年是 26.51%，2003年是 28.30%，2004年是19.58%， 2005年所占比重僅為14.34%。并且多數農民對所在村的農業科技供給現狀不滿意，這說明了農民對農業科技知識和農業相關信息尤其是對種植和養殖方面的實用科技知識有比較強烈和迫切的需求，也從側面反映了云南農業科技、農業相關信息方面的供給不足。二是可持續發展的公共產品嚴重短缺。例如，農村基礎教育落后、農村醫療衛生體系不夠健全、鄉村衛生院(室) 還很薄弱、農村社會保障水平低，體系不完善、農村環境保護差等方面。

2.滯后的行政體制。現行農村公共產品的供給很大程度上是縣級政府自上而下決定和鄉鎮政府自己決定的，這種供給機制并不能匯集農民的真正需求。造成政府所提供的部分公共產品根本不適合農村的發展，造成了大量資源的浪費。同時，在政績考核和經濟利益的驅動下，農村基層政府權力部門的行為目標和農民追求的目標并不總是一致，他們熱衷于投資一些見效快、易出政的短期公共項目，如樓堂館所、農貿市場、歌舞劇院、“美化”景點等政績工程等非生產性公共產品;對于關乎農村持續發展、投資大、見效慢的產品卻嚴重短缺，如大型水利灌溉設施、大型農業固定資產投資、農作物良種的開發和培育、有關農產品市場供求信息的預告以及公共衛生、社會保障、環境保護等公共產品。而且缺乏有效的供給談判制度，農民無法在公共產品的供給決策中體現自己的意志。這樣不合理的決策機制不僅造成了大量資源的浪費，最終還不可避免地帶來了農村公共資源籌集和使用的失衡，嚴重損害了農民的利益，不利于社會主義新農村的建設。

3.農村公共產品供給制度滯后。目前，農村公共產品的供給渠道仍沿襲農村改革前的格局，農民對公共產品的要求只寄希望于政府，而政府因財力緊缺無法生產、提供更多的農村公共產品，不能滿足農民的實際需要，因而導致農村黨群關系和干群的緊張。供給渠道的單一，反映了農村公共產品供給制度的滯后。原因在于:(1)作為供給主體的政府，由于不能提供較多的公共產品，因此政府對農村公共產品的供給越來越喪失主渠道的作用。(2)在政府不能發揮農村公共產品供給的主渠道作用的情況下，其他供給渠道又沒有形成，政府只好向農民強行攤派，集資興建社會公益事業，從而增加農民負擔。(3)供給渠道的單一，反映了農村公共產品供給系統的殘缺，這與深化農村改革和發展農村經濟的要求很不適應。政府固然要提供農村公共產品，但并不等于只有政府才能提供，農民和其他社會成員、 組織也可以進行生產、提供。

4.監督機制缺乏，供給效率低下。公共產品供給應首先遵循效率原則。中國現行農村公共產品的供給體制是混合供給，綜合考慮了公共產品供給的政策性、全局性因素和農村公共產品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但農民未能在公共產品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監督的權利，導致農村公共產品供給資金管理混亂，濫用、挪用現象嚴重，管理透明度不高，公共產品供給因此而短缺或者成本上升，加重了農民的負擔。

三、云南農村公共產品供給的路徑選擇

1.實行城鄉一體化的公共產品供給制度。要從根本上改變過去長期的城鄉分割的“二元”公共產品供給制度，要按照統籌城鄉發展的要求，統一政策、統一標準、統一待遇，向城市與農村提供大致均衡的公共產品。政府要調整公共財政投資政策，完善對農業農村投入的經費保障機制，規范財政投入，提高財政投入在GDP中的比重。一是要加大財政支農資金的投入力度，確保財政支農資金增長速度不低于財政支出增長速度;二是要調整財政支農結構，加大對農業基礎設施的投入，為農民生產提供良好的外部條件;三是要加大中央財政對農村基礎教育、公共衛生、社會保障、農村科技的投入力度，不斷拓寬公共財政支持農村公共產品的范圍，加大財政轉移支付力度，實現城鄉協調均衡發展。

2.發展、完善農村公共產品供給決策機制和農民需求表達機制。現行農村公共產品供給的“自上而下”決策機制導致了目前農村公共產品供給效率低下。因此，必須建立民主、科學的農村公共產品需求表達和合理的供給決策機制，由內部需求決定農村公共產品的供給，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。進一步完善村民委員會制度和鄉人民代表大會制度，采用直接民主與代議民主相結合的方法，建立農村公共產品的需求表達和合理的供給決策機制，由全體農民或農民代表對本社區公共產品的需求和供給進行投票表決，以充分體現農民的意愿。政府在提供公共產品時，要從根本上維護農民的根本利益，深入了解農民對公共產品的實際需求，實現資源利用的利益最大化。

3.發展多元化的農村公共產品供給主體。根據公共產品自身的特點，政府應該成為農村公共產品提供的主體，但這并不意味著只能由政府提供公共產品。特別是在當今現實中，由于農村政府財政能力的不足和政府供給效率的限制，政府供給的公共產品是明顯不足的，其供給往往是無效率或者低效率的。因此，應該將農村公共產品的供給主體劃分為政府供給主體、農村社會供給主體、農村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。充分發揮除政府以外的其他一切主體的積極性和能動性，既可以減輕政府壓力，又能有效增加農村公共產品的供給，降低社會運作成本。實現政府與社區、政府與企業、政府與私人、其他主體之間的良性互動局面，確保農村公共產品的有效供給。當然， 政府應該對這些供給主體以及它們的供給行為進行規范和控制。

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