改革二元土地制度 保護(hù)人民土地權(quán)益

摘要:城鄉(xiāng)二元土地制度是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一個(gè)頑疾，它使得城鄉(xiāng)居民擁有不同的土地權(quán)益，造成了城鄉(xiāng)之間的巨大隔閡;為地方政府大肆圈占農(nóng)地、侵害農(nóng)民利益、從中牟取暴利提供了極大的便利。我們必須改革城鄉(xiāng)二元土地制度、土地征用制度與土地儲(chǔ)備制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，保證城市居民與農(nóng)民享有“同地、同權(quán)、同價(jià)”的土地權(quán)利。

關(guān)鍵詞:二元土地制度;二元土地市場(chǎng);土地權(quán)利;同地同權(quán)

中圖分類號(hào):F323.212文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)13-0125-03

一、中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的法律基礎(chǔ)與特征

中國(guó)《憲法》規(guī)定土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種所有制形式:城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。《土地管理法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

憲法、土地管理法，與其他土地法律一起構(gòu)成一個(gè)土地法律體系，形成了中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度的基本格局——以土地二元所有權(quán)制度為基礎(chǔ)，以土地二元使用制度和土地二元征用制度為主要內(nèi)容，以政府壟斷為重要特征，輔以二元土地交易市場(chǎng)和二元土地價(jià)格，形成了一個(gè)對(duì)城鄉(xiāng)格局、城鄉(xiāng)產(chǎn)生重大影響的、體現(xiàn)和反映中國(guó)特有的二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)二元土地制度。

在土地資源城鄉(xiāng)“二元”分割的管理基礎(chǔ)之上，中國(guó)政府對(duì)土地的使用和配置進(jìn)行了嚴(yán)格的管理，對(duì)土地資源實(shí)行了高度集中的嚴(yán)格管制:形成了國(guó)家對(duì)于城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷;凡農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須通過國(guó)家的征收或征用，從而形成了國(guó)家與地方政府對(duì)農(nóng)用地征用的壟斷。在這種土地二元結(jié)構(gòu)之下，占有最終的支配權(quán)和“終極所有權(quán)”的是政府，這是中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的一個(gè)極為重要的特征。

二、農(nóng)民與城市居民擁有不同土地權(quán)利

在中國(guó)二元的土地制度和二元的土地法律體系下，民眾的土地權(quán)利被摒除在土地城市化之外。在法律上，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與城市土地國(guó)家所有權(quán)處于完全不平等的地位，這是導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的重要因素。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)被人為地隔離，形成城市土地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)界線分明的兩個(gè)不同的市場(chǎng)體系，而農(nóng)村土地市場(chǎng)則被國(guó)家嚴(yán)格控制，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府審批。這樣的二元體制對(duì)于擁有農(nóng)村土地使用權(quán)的人很不利，也使城市土地市場(chǎng)的效率低下。城鄉(xiāng)二元體制造成城市和農(nóng)村的土地享有不同的權(quán)利體系。一般說來，城市土地所享有的權(quán)利比農(nóng)村土地要多和更充分。

農(nóng)民作為集體組織的成員，平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)。《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》雖然向單個(gè)農(nóng)戶提供了三十 年土地的承包權(quán)，但只限于農(nóng)業(yè)用途，一不能進(jìn)行土地交易，二不能將土地抵押融資，只是一種殘缺不全的權(quán)利。既然沒有明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，他們就不是法律意義上的“賣家”， 就沒有決定賣與不賣的權(quán)力。現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)土地在農(nóng)民不知情時(shí)被村干部出賣、農(nóng)村土地被肆意侵占的情況，而農(nóng)民卻很難得到合理、足額的經(jīng)濟(jì)賠償，很難公正地享有土體權(quán)利。

城市居民比農(nóng)民擁有更多的土地權(quán)利:雖然城市土地屬于國(guó)有，但居民的房產(chǎn)私有權(quán)已經(jīng)被法律確認(rèn)，在非公益項(xiàng)目的拆遷中，地方政府無權(quán)動(dòng)用強(qiáng)制性手段進(jìn)行征用，作為拆遷人的開發(fā)商和作為被拆遷人的居民應(yīng)該是一種平等的民事協(xié)商關(guān)系。但在現(xiàn)行法規(guī)中，雙方并不是一個(gè)平等的關(guān)系;作為居民而言，仍然沒有選擇賣與不賣的權(quán)力。原來的拆遷條例不強(qiáng)調(diào)被拆遷人的意愿，無論被拆遷人意愿如何，都與政府是否批準(zhǔn)拆遷并無關(guān)系;被拆遷人沒有是否同意出賣自己的私有房產(chǎn)而接受補(bǔ)償安置的權(quán)利 [1]。如果不能和開發(fā)商達(dá)成協(xié)議，或者是在規(guī)定的期限內(nèi)拒絕搬遷，等待被拆遷人的就將是強(qiáng)制拆遷，從而上演了各種因強(qiáng)制拆遷而引起的人間悲劇，甚至造成被拆遷人自焚、自殺、被埋等血淋淋的慘案。

三、城鄉(xiāng)二元土地制度引發(fā)社會(huì)問題

1.農(nóng)民土地權(quán)利弱化。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，使得土地征用過程和由此產(chǎn)生的補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民極為不公平，這也是當(dāng)今中國(guó)引發(fā)社會(huì)不滿的一個(gè)主要原因。這造成他們不能分享自己的土地在城市市場(chǎng)所產(chǎn)生的增值收益，也不能將自己的土地直接投放市場(chǎng)。與此同時(shí)，他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其在城市被作為他用時(shí)的土地價(jià)值。這種土地收益分享的極大差異所產(chǎn)生的不公平，已日益成為社會(huì)緊張的來源。而目前實(shí)施的農(nóng)村土地承包法，迄今未建立一個(gè)方便的機(jī)制，使農(nóng)民能有效地對(duì)抗集體對(duì)于他們權(quán)利的侵犯，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)民土地權(quán)利的弱化。

2.地方財(cái)政過度依賴土地轉(zhuǎn)讓收入。現(xiàn)行做法助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地強(qiáng)制征用的不健康依賴，因?yàn)檎纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。相關(guān)研究表明，土地轉(zhuǎn)讓收入已經(jīng)占了很多地方政府財(cái)政收入的 20%～30%，有些地區(qū)的土地轉(zhuǎn)讓收入甚至超過了政府財(cái)政預(yù)算收入。讓人擔(dān)心的是，越來越多的地方政府通過“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)”把征用來的土地抵押給銀行以獲得貸款，有些城市的城建所需資金的約60%～70%是通過這種方式獲得的，這使本來就脆弱的銀行系統(tǒng)承擔(dān)起土地價(jià)格波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn) [2]。

3.低效的城市擴(kuò)張模式加速耕地流失。人為的農(nóng)村土地低價(jià)，助長(zhǎng)了土地更為粗放利用的投資方式，刺激了對(duì)土地的無效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用，這導(dǎo)致了土地密集型城市發(fā)展中大量土地資源的浪費(fèi)。調(diào)查顯示，目前城市被征用土地中有43%閑置，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效模式導(dǎo)致了更多農(nóng)業(yè)用地的流失，使得設(shè)計(jì)和實(shí)施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。根據(jù)資料顯示，從1957—1995年，全國(guó)累計(jì)減少耕地6.51億畝;1997年，全國(guó)人均耕地面積為1.57畝，1998年為1.56畝，1999年為1.54畝，到2003年全國(guó)耕地面積繼續(xù)減少，全國(guó)凈減少耕地253萬公頃，人均耕地已由2002年的1.47畝降為1.425畝;中國(guó)已有5個(gè)省市和666個(gè)縣區(qū)市的人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線，其中有400多個(gè)縣、市低于0.5畝，主要分布在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) [3]。這對(duì)可耕地只占國(guó)土面積14%的中國(guó)而言，必須采取措施保護(hù)農(nóng)業(yè)用地不受這種低效模式的影響。

4.巨大利益級(jí)差與租金空間引發(fā)土地腐敗。中國(guó)城鄉(xiāng)分割的“二元土地市場(chǎng)”，形成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地之間巨大的利益級(jí)差，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。這種利益級(jí)差包括土地產(chǎn)出價(jià)值級(jí)差、土地社會(huì)功能負(fù)擔(dān)級(jí)差、土地利益分享級(jí)差。城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用的內(nèi)部收益高于農(nóng)用土地的使用，這意味著農(nóng)業(yè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化有利可圖，因?yàn)閲?guó)家對(duì)建設(shè)用地與農(nóng)用地實(shí)行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉(zhuǎn)換就形成了一個(gè)巨大的租金空間 [4]。土地轉(zhuǎn)換租金的控制權(quán)卻屬于中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制權(quán)。各級(jí)地方政府代表的都是各級(jí)地方利益，這導(dǎo)致了各級(jí)地方政府在追求地方發(fā)展的過程中，都愿意擴(kuò)大農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。這樣非常容易激化地方政府與被征地農(nóng)民的矛盾，經(jīng)常造成各種激烈的沖突與集體上訪，損害了農(nóng)民的利益，激化了社會(huì)矛盾，危害了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。同時(shí)，現(xiàn)存的二元土地制也都助長(zhǎng)了各種腐敗的發(fā)展，由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地作城市使用的價(jià)值之間存在巨大差額，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理缺乏透明度和問責(zé)，導(dǎo)致在土地領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)腐敗。

總而言之，城鄉(xiāng)二元土地制度為地方政府大肆圈占農(nóng)地、侵害農(nóng)民利益、從中牟取暴利提供了極大的便利，是現(xiàn)在流行的“土地財(cái)政”的根本原因。它加深了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生了巨大的影響;它侵害了農(nóng)民權(quán)益，激化了社會(huì)矛盾，造成了城鄉(xiāng)之間的巨大隔閡，妨礙了社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，改革城鄉(xiāng)二元土地制度，在全國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)，取消土地市場(chǎng)“雙軌制”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，是十分必要和迫切的。

四、改革二元土地制度，保護(hù)人民土地權(quán)利

城鄉(xiāng)二元土地制度是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一個(gè)頑疾，必須采取措施進(jìn)行改革，保證城市居民與農(nóng)民享有“同地、同權(quán)、同價(jià)”的土地權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度、土地市場(chǎng)的一元化。

1.堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，改革政績(jī)考核制度。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、GDP增長(zhǎng)作為主要政績(jī)考核指標(biāo)的大背景下，地方政府往往會(huì)以地方利益為中心，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，不斷征用土地、拆遷房屋、買賣建設(shè)用地，這已成地方政府?dāng)U充財(cái)政收入、帶動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、做好政績(jī)數(shù)據(jù)與指標(biāo)的一個(gè)捷徑。在仕途前景的壓力與誘惑之下，就容易不顧農(nóng)民與城市居民合法的土地權(quán)利與居住權(quán)利，侵犯老百姓的利益，激化社會(huì)矛盾，損害國(guó)家利益。為此，必須堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，嚴(yán)格遵守“為人民服務(wù)”的宗旨，著重改善民生，更加重視人民的呼聲、遵從人民的意愿，讓人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的成果，將老百姓的土地權(quán)益、居住權(quán)利作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。

2.改革二元土地制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的一元化。土地二元所有權(quán)制度是中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，所有土地，包括城市和農(nóng)村的土地，都?xì)w屬于國(guó)家所有，實(shí)行土地國(guó)有化，城市居民和農(nóng)民擁有長(zhǎng)期、穩(wěn)定、物權(quán)化的土地使用權(quán)，征用土地的審批權(quán)限歸國(guó)務(wù)院，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度一元化，或是解決目前城鄉(xiāng)土地二元制度頑疾的有效方法。

必須改革土地征用制度與二元土地市場(chǎng)。以市場(chǎng)價(jià)值來確定公正的補(bǔ)償，是中國(guó)征地改革中最為急迫的任務(wù)。從長(zhǎng)期來看，要確保公平地對(duì)待失地農(nóng)民，就應(yīng)運(yùn)用能真實(shí)反應(yīng)土地市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而這將取決于一個(gè)真實(shí)的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的出現(xiàn)。目前二元土地市場(chǎng)所形成的巨大利益級(jí)差是目前地方政府熱衷于圈地的利益根源，因此，只要改變目前的土地二元市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)的一體化，使農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，國(guó)家征收農(nóng)村土地，必須與購買城市建設(shè)用地一樣，按照市場(chǎng)價(jià)格購買農(nóng)地使用權(quán)，使失去土地的農(nóng)民能得到與土地市場(chǎng)價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用。這樣就可以從根本上切斷地方政府掠奪農(nóng)地的黑手，也可消除村委會(huì)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益、截留土地補(bǔ)償費(fèi)的空間。

3.加強(qiáng)土地法律建設(shè)，建立系統(tǒng)的土地法律體系。土地制度的安排必須要有法律的保護(hù)，法律要明確規(guī)定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)及實(shí)施細(xì)則;制定政策法規(guī)，凝固所有權(quán)，放活使用權(quán)，有期限的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易;促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合;規(guī)范承包與發(fā)包的行為，明確所有權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)使用者的權(quán)利與義務(wù);確定國(guó)家、土地管理部門、地方政府、農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，將村委會(huì)的職責(zé)與農(nóng)村土地相分離，成為一個(gè)純粹的社區(qū)組織;規(guī)定新的土地征用制度，確定城鄉(xiāng)一元土地市場(chǎng)的建立與運(yùn)行，確保農(nóng)民與城市居民擁有同樣的土地權(quán)益;修改城市房屋拆遷條例，落實(shí)與貫徹《物權(quán)法》，尊重居民真實(shí)的意愿，確保城市居民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、居住權(quán)利不受侵犯。

4.改革土地儲(chǔ)備制度，促進(jìn)城市土地的有效利用。近年來，中國(guó)地方行政管理部門設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法已成為一種現(xiàn)象，且成為一道無所不在的獨(dú)特景致。這是一個(gè)迫切需要更有效管理的領(lǐng)域，因?yàn)榈胤竭M(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法可能會(huì)遍及全國(guó)而使土地儲(chǔ)備達(dá)到極大的規(guī)模，這將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、尤其是銀行和財(cái)政部門產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。現(xiàn)在迫切需要制定一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法律，綜合地方政府、銀行、財(cái)政部門等機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的監(jiān)管，將政府儲(chǔ)備土地限定為存量土地，慎行公共土地征用，促進(jìn)城市土地得到更有效的利用，阻止城市的無效擴(kuò)張。與此同時(shí)，還要審視中國(guó)的土地儲(chǔ)備在多大程度上背離了其初衷，它已成為一種有計(jì)劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機(jī)制，并且還正在進(jìn)一步朝這個(gè)方向演進(jìn) [5]。

5.賦予農(nóng)民國(guó)民待遇，完善社會(huì)保障體系。要切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，就必須改革現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，及時(shí)將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之中。一些地區(qū)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的改革試點(diǎn)結(jié)果表明，完善社會(huì)保障體系、賦予農(nóng)民國(guó)民待遇雖然增加了社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，但由于失地農(nóng)民的土地權(quán)益得到了有效保障，有利于消除因土地征用造成的社會(huì)不穩(wěn)定因素。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的角度看，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢的主要原因就是農(nóng)村缺乏有效的社會(huì)保障制度，土地承擔(dān)著太多的社會(huì)福利保障功能。國(guó)家應(yīng)建立與征地對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障體系，各級(jí)政府必須從國(guó)有土地出讓、出租收益中提取一定比例的資金作為社會(huì)保障基金，以保障被征地農(nóng)民、被拆遷居民的生活、居住權(quán)益。鑒于中國(guó)的實(shí)際情況，可先把土地被征用或轉(zhuǎn)包給他人的農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中，以后再逐步擴(kuò)大到所有農(nóng)民。

參考文獻(xiàn):

[1]宗和.改革，通往我們的理想土地[J].廉政瞭望，2006，(9):8-10.

[2]夏祖軍整理.改革城鄉(xiāng)二元土地體制:第2版[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2005-11-11.

[3]葉子榮，胡建中.農(nóng)村土地“集體所有權(quán)”質(zhì)疑[J].廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(3):15-19.

[4]李恩平.建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2004-02-09.

[5]中國(guó)土地政策改革課題組.中國(guó)土地政策改革:一個(gè)整體性行動(dòng)框架[J].改革，2006，(2):5-18.

Reforming theDual Land System to Protect People’s Land Rights

ZHANG Yin-yin1，TAO Zhen-hua2

(1.Lishui College，Lishui 323000， China;2. Lishui Branch，China Telecom，Lishui 323000， China)

Abstract: The dual land system between city and country is one of chronic diseases of economy and society in China. It makes people have different land rights between city and country， so that it forms a huge gap between city and country. The dual land system offers great conveniences for regional governments to occupy agricultural lands without restraint， invade farmers’ rights and seek excessive profits from lands. So it’s necessary to reform the dual land system between city and country， the system for land expropriation and the land reserve system. We should constitute a unified land use right transfer market to ensure the people of city and country have the right to the same place with the same price.

Key words: dual land system; dual land market; land rights; the same right to the same place