城市出租車行業市場準入規制研究

摘要:近年來，全國諸多大中城市相繼發生出租車罷運等群體性事件，對中國提出的和諧社會的構建形成了阻礙，引起社會各界的廣泛關注，引發了從理論界到實務界對城市出租車行業的熱烈探討。城市出租車行業是兼具公共品特征和市場性的準公共產品。中國現行出租車行業市場準入規制制度無視市場競爭機制的作用，規制效果難盡人意。在中國引入競爭機制作為出租車行業運行的基本制度，并輔之以市場為基礎的政府規制制度，以期實現出租車市場健康發展的行業目標。

關鍵詞:城市;出租車行業;市場準入規制

中圖分類號:F540.52文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0128-03

2008年11月3日清晨，重慶市民意外發現，平時穿梭于大街小巷的出租車不見了。一些出租車司機聚集在重要路段，一旦發現出租車上路運營，就強行攔截或打砸車輛。一時間，主城區8 000多輛出租車消失得無影無蹤。此后，海南三亞、甘肅永登和廣東汕頭等地發生一連串出租車罷運事件，幸而各地方政府普遍動作迅速，及時采取有力措施平息了事態。近年來，全國諸多大中城市相繼發生出租車罷運等群體性事件，對中國提出的和諧社會的構建形成了阻礙，引起社會各界的廣泛關注，引發了從理論界到實務界對城市出租車行業的熱烈探討。作為出租車規制中最富有特色的一項措施，特許經營也是最受詬病的規制措施。本文旨在結合國內城市出租車行業的現狀，通過對國內外該行業市場準入規制的政策演化、效果的實證研究，厘清出租車行業的基本屬性，在此基礎上找出現行規制制度異化的原因并給出制度改進的建議。

一、城市出租車行業的基本屬性

(一)出租車行業的概念

出租車一般是指按照乘客的意愿提供運送服務并按行駛里程和時間收費的客車。出租車最早產生于十六七世紀的歐洲，一開始專指供王公貴族等有錢人租用的馬車，1907年10月1日，裝有計程表的出租車首次在紐約的街頭出現并開始按照里程收費。自此，現代意義上的出租汽車行業才逐漸得以發展起來。中國真正市場體制下的出租車行業則肇始于改革開放以后，隨著城市經濟日益繁榮，人民生活水平提高，出租車不再是北京上海等大城市專有，全國很多中小城市在1980年以后也出現了出租車。到了20世紀80年代后期，中國出租車行業出現了快速發展的態勢。

(二)出租車行業的屬性

1.城市出租車和其他公共交通有很多共同點。出租車行業的營運涉及有限的公共資源，其主要占用的是城市的公共道路資源，關系到城市公共服務的安全和穩定，關涉公眾的基本出行需求，同時出租車運營存在能耗高、廢氣污染嚴重等關系社會利益的問題，因此城市出租車行業是市政建設基礎性行業，屬于城市公用事業的一種。根據建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》的相關規定，出租車行業是城市公共交通系統的重要組成部分。

公共交通系統一般由公共汽車、無軌電車、地鐵、輕軌和出租汽車等交通工具組成。出租車在公共交通系統中的地位詳見下圖 [1]:

2.由于出租車行業提供個體性的交通服務，又具有一定的個人產品性。第一，出租車行業是一種個體性的公共運輸方式;第二，出租車行業的運營具有分散性;第三，出租車行業具有一定的市場性;第四，出租車客運服務具有排他性;第五，出租車客運服務具有消費性。

二、中國出租車行業現行市場準入規制制度及效果

中國出租車行業目前主要有北京模式、溫州模式和上海模式三大經營模式，即承包經營模式、個體經營模式以及產權和經營權統一并由公司規模經營的運營模式。由于北京模式是中國城市出租車行業的主要運營方式，我們以北京模式為例論述政府對出租車行業的市場準入規制制度。

(一)中國出租車行業現行市場準入規制制度

《城市出租汽車管理辦法》第11條規定，申請從事出租汽車經營的企業和個體工商戶，應當提交的文件包括經營方案及可行性報告、資信證明、經營管理制度、有關經營場地、場所的文件和資料等文件。《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規定》第15條規定，個體工商戶取得經營資格證需具備以下條件:經營方式符合有關規定;有符合規定質量要求的客運車輛、設施和設備;車輛以及配套設施、設備、標志符合國家、建設部有關行業標準和地方有關規定;有符合規定的固定停車場所;有獨立承擔民事責任的能力;符合地方性法規規定的其他條件。《北京市出租汽車管理條例》對經營主體的資質要求的更為明確:有經驗合格的并符合規定的數量的車輛;有固定的經營場所和相應的車輛停放場地;有合格的駕駛員;有相應的管理人員和管理制度。從上述規范性文件的規定可以看出，無論是國家的還是地方的規定，對出租車經營者的條件都有嚴格的設定，在準入規則的設計上總是盡可能地傾向于公司而限制個人。在實踐中，有的城市雖然允許個人主體參加出租車經營權的競標、拍賣，但在實際操作中也設置各種障礙實質排除了個人作為出租車行業經營主體的可能性。

(二)中國出租車行業現行市場準入制度規制效果

中國出租汽車行業經歷了從無到有、從小到大的發展過程，已經成為一個充滿活力的服務行業。出租車行業的迅速發展無疑與政府的規制政策密不可分。然而，隨著出租車行業的不斷發展，該行業暴露出的問題也日益突出。出租車市場的糾紛已引發了不少的群體性事件，該行業逐漸成為新聞媒體爭相報道的焦點:

1.市場競爭不充分，資源配置低效。中國三十年來的改革開放是一場逐漸市場化的運動，但出租車行業市場準入制度的發展，卻恰恰與此反向進行。從政府對出租車行業進行市場規制的本意來看，其目的當然也是為了優化資源配置并促進服務的公平供給。但是，中國社會科學院研究員余暉認為，出租車行業實際上是一個行政壟斷行業。因為壟斷，實行準入限制，使這個行業沒有辦法進行正常的市場自由競爭，從而為出租車行業帶來可觀的壟斷暴利。出租車行業就是靠經營權來限制自由競爭的，誰有經營權，誰就擁有壟斷暴利。出租車行業最大的矛盾就是經營資格的爭奪，也就是獲得壟斷暴利資格的爭奪。作為出租車規制中最富有特色的一項措施，特許經營也是最受詬病的規制措施。特許經營是與市場準入規則發展趨勢完全背道而馳的，近代企業的設立原則遵循了“從特許到準則”的發展軌跡，突破“官商合流”的行政壟斷，使市場實現由壟斷到競爭、由封閉到開放、由分割到統一的歷史轉折。特許經營的市場準入制度讓出租車公司輕而易舉地排除了潛在的競爭對手。現行的準入規制和總量控制相當于關稅效益，不僅提高了行業進入門檻和經營成本，也使得市場具有封閉性和壟斷性。而市場的封閉性和壟斷性，使得新的經營者和生產要素無法進入，落后者也不會被淘汰，這就導致行業缺少競爭和發展的動力。

市場之所以是人類文明有史以來最有效的資源配置方式，就是因為競爭制度。競爭本身就是一種秩序，并能夠持續性地產生和擴展人們的合作與自由。出租車行業不僅需要價格和服務質量競爭，還需要不同經營模式、不同企業形態間的競爭。出租車行業并非具有網絡特性的自然壟斷行業，也很難通過壟斷來實現規模效益，而是屬于可競爭性的行業，完全沒有必要由出租車公司壟斷經營。

2.降低行業生產效率，違背社會公平。公平和效率是市場經濟的特點，本應由市場進行配置的資源一旦被權力之手所控制，公平和效率就失去了保障。同行業各經營者進入市場機會均等應當是公平原則的基本要求。無論何種形態的經營者(既包括公司、合伙企業、個人獨資企業，也包括國有企業、集體企業、私營企業)，在取得出租車經營權上應當受到同等的對待。出租車行業的準入制度不應當在取得經營權條件上設置企業形式和企業規模等與出租車行業性質無必然聯系的限制條件。在市場經濟中，個人往往是市場中最活躍的主體。個體化經營抑或公司化經營應當是市場自由選擇的結果，而不應是非此即彼或行政強制的產物。在具有明顯分散性、流動性的出租車行業由行政權力強行排除個體化經營，不僅違背了行業特點，也將大大降低行業生產效率。出租車行業的絕大部分利潤貢獻都是由司機的勞動產生，而并不源于出租車公司。按勞分配是社會分配原則應當體現的公正。由少勞甚至不勞的出租車公司占據出租車行業的主要利潤，顯然違背了基本的分配正義。

3.產生權力尋租。由于市場準入限制人為地制造了供給短缺，從而在市場中形成了一種特殊的差價收入，也就是“租”。這一價值是政府公共資源所有權在經濟上的實現形式[2]。政府認為，在公共產品提供過程中，公共企業不存在自己獨立的利益。然而經濟學理論告訴我們公共事業的自然壟斷性和非競爭性導致了政府壟斷和對市場競爭的壓制，因而在公共產品市場上，缺乏競爭壓力的企業獨家經營的個體人格逐漸膨脹，往往謀求更大的領地。受利益驅動，權力尋租往往假借公益之名，謀集團、部門利益之實。權力尋租其實就是運用行政權力所進行的資本交易和資本尋租，其本質就是權力與資本的交易。

在出租車行業的規制政策下，出租車經營企業憑借市場準入政策取得了壟斷地位，損害了其他各方相關主體的利益。作為利益既得者，為了保有壟斷利益和謀求更大的利益，出租車企業積極謀求相關權力部門制定利己政策。由于出租車司機、消費者的極其分散性以及搭便車效應的存在，使他們很難組織起來與出租車企業進行有效的對抗，尋求規制機關對其有利的政策。而出租車企業這一利益集團目標相對一致，有較強的組織性，又具備雄厚的財力，其積極游說政府機關偏袒企業。政府在制定政策時常偏袒社會中組織性良好的利益集團，在各種原因的共同作用下，行政機關的政策往往對消費者和司機團體不利。尋租活動的結果是政府公共利益代表的形象受損，造成社會資源的浪費和社會財富的不公平分配，導致整個社會福利的損失 [3]。

三、中國出租車行業市場準入規制制度的完善

市場準入作為一種政策法律性的進入壁壘，其調整將直接影響市場的進入門檻，左右市場的競爭狀況。所以，應當用市場準入的手段來改善市場秩序，在競爭性領域，對市場準入適當地規制，有助于市場的有序競爭。而中國現今的出租車行業主要采取的是政府主導的出租車公司模式，政府積極干預出租車市場，營造了一個脫離市場規律的“出租車市場”。

(一)在出租車經營主體資格的確定上，取消現行的準入歧視

科斯在《企業的性質》中指出，當市場交易成本過高時，人們有可能組建企業，以便通過企業內部的指令性資源配置方式取代市場的價格機制，換句話說，企業是人們試圖降低交易成本的一種自發性選擇。然而，企業并不能完全取代價格機制，因為企業自身也存在各種成本。經濟社會中之所以存在所有權配置不同、形態各異、大小不一的企業，漢斯曼認為是組建企業的人們比較市場交易成本和所有權成本后的理性選擇;當市場交易成本高于所有權成本時，人們選擇組建企業;同理，在選擇企業形態時，人們總是傾向于選擇所有權成本最低的模式 [4]。

出租車公司司機和個體司機的直接成本都是燃油稅費、車輛維護費用等;由于出租車行業個人勞動的性質，二者的組織成本都為零;同理，企業家報酬也是司機個人的純收入;但對于制度成本的構成，二者有著巨大差別:公司司機需要付出上交給出租車公司的車份錢和風險抵押金等 [5]。公司司機多負擔的這部分費用正是由于政府規制所致，從經濟上說沒有任何經濟效率。對于出租車行業而言，每一輛出租車都構成一個獨立的經營單位，該行業運營的獨立性和流動性使得出租車個體經營最能夠節省所有權成本，如果能夠擁有自己的車輛和經營權，司機通常不會選擇為公司打工。在該行業大型公司并不比小公司或個體出租車更有優勢。從各國實踐看，在出租車行業，各種企業形態在現實中都存在，但是，出租車企業的所有權由司機擁有以及出租車企業小型化是非常普遍的實踐 [6]。

有學者認為，經營者個體化或小型化會降低出租車企業的償付能力，個體司機在抵御事故風險的能力上與大公司相比存在著很大差距，一旦遇到事故，面對高昂的賠償額，個體經營者即使傾家蕩產也只能是望洋興嘆。這一觀點乍一聽似乎有道理，然而實際上，出租車企業的償付能力主要依賴于強制性的責任保險，而不是企業的組織形態。

對于出租車行業的管理，政府一直局限于對公司的管理，而沒有把管理的重點放在制定行業發展政策、完善行業發展標準等關鍵性問題上。對于出租車公司，管理主體基本上把其視為是主管部門的下屬企業，強迫其承擔了許多政府職能。這種非市場化的管理方法，必然導致政府部門的錯位，從而限制了政府規制的效力。政府的角色，不是通過政策制定的便利在出租車行業里分享壟斷利潤，也不能在制定政策的時候貪圖管理方便。政府的職責應該是維持出租車行業以價格競爭和服務質量競爭優勝劣汰的競爭方式。在這樣的競爭方式下，只有服務質量好、成本低的服務提供者才能生存下來。社會也能付出更低的價格而享受到更好地出租車出行服務。

出租車行業的競爭應該包括不同經營模式之間的競爭。不論是個體經營還是公司化經營，只有經營主體才最有決定權，如何確定應當是市場主體自由選擇的結果，不是非此即彼的關系，更不應該是行政強制命令的結果。

(二)出租車行業市場準入制度應由特許經營權制度向標準制度變革

有學者認為，市場準入規制的法律工具有多種多樣，但歸結起來，主要有發放許可證和擬定標準兩大類。市場準入工具的這種基本分類，其意義在于強調，許可證的方法，包括特許，應當主要被用作貫徹產業政策和競爭政策、對外經濟政策等經濟性目標政策的市場準入規制工具，制定實施質量技術標準的方法，則主要用于社會性目標的規制 [7]。消費者在接受出租車客運服務時，實質上就把人身、財產安全交給了經營者，所以應當對經營者的履行注意義務的能力進行嚴格規制。對個體經營者打開出租車行業大門，必然有大量的從業者進入營運市場，政府要加大行業準入資格監督力度。司機應當通過面試、筆試等方式獲得從業資格，不僅要求其具備最基本的身心健康、駕齡要求等從業條件，還要求具有較高的服務行業職業素質，如普通話標準，熟悉本城市的人文環境、歷史文化、交通道路等 [8]。

參考文獻:

[1]晏遠春.中國城市出租汽車發展規劃研究[D].西安:長安大學碩士學位論文.

[2]王駿濤.出租車管制的經濟學分析[D].杭州:浙江大學碩士學位論文.

[3]張金錢.出租車行業政府管制研究——以北京市為例[D].北京:中國政法大學碩士學位論文.

[4]王軍.出租車業的企業形態和行業治理[EB/OL].中國新聞網，2008-11-21.

[5]何貴勇，郝亞.試論對出租車行業管制[J].科技創業月刊，2008，(1):113-114.

[6]郭玉閃，王克勤，余暉.北京出租車業改革:公司化還是個體化?[N].南方周末，2004-05-06.

[7]王斐民，申嘉.論城市出租車業的競爭與管制[J].法學雜志，2007，(3):127-128.

[8]繞常林.公用事業政府管制及其改革——以北京市出租車也準入管制為例[J].北京科技大學學報:社會科學版，2006，(4):58.