農村義務教育經費保障機制研究

摘要:義務教育經費是義務教育生存和發展的物質基礎。當前農村義務教育經費保障機制在經費投入責任劃分和現行的定額定項的學校預算制度兩方面存在諸多問題，可以通過明確各級政府主體投入比例，強化縣級政府主體責任;加大公用經費籌措力度，規范農村義務教育轉移支付;加強教育經費監督管理，提高使用效益;整合教育資源，提高農村義務教育辦學水平以及實施績效管理、提高農村教師待遇等方面加以改進。

關鍵詞:農村;義務教育;教育經費;經費保障機制

中圖分類號:G4文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0232-02

義務教育經費是義務教育生存和發展的物質基礎。實施免費義務教育后，義務教育財政性經費成為了義務教育經費的主要來源，但是目前中國義務教育財政性經費投入總量不足且結構不合理，使義務教育陷入“經費困境”，嚴重制約了中國義務教育的總體發展水平。

一、農村義務教育經費保障機制存在的問題

(一)經費投入責任劃分模式存在不足

各級政府間農村義務教育經費保障責任劃分問題是該機制的核心內容，也是決定機制運行狀況的重要因素。而現行的農村義務教育經費保障機制中，中央與各省以及省級以下各級政府制定的責任劃分模式基本相同，而正是這種整齊劃一的經費投入責任劃分方式，沒有考慮農村義務教育的特殊屬性和各地區間的教育差異，反而造成了農村義務教育經費短缺。

當前農村義務教育項目經費一般由各級政府按一定比例配套分擔，但有些地方政府，尤其是縣級政府為了減少配套資金，故意低報生均雜費和公用經費標準，造成這些地區的農村中小學義務教育經費較之前普遍減少。其次，地方各級政府不落實或未能足額落實本級財政配套資金，尤其是不能落實農村義務教育各項經費的現象較為普遍。另外，“機制”中要求各級政府在每年新學期開學前，將其承擔的義務教育經費撥付到賬，但從實際情況看，各級縣財政滯留義務教育各項經費而導致不能按時撥付學校的現象較為嚴重。

(二)定額定項的學校預算制度制約農村義務教育的發展

目前農村義務教育實施的學校預算是在政府定額定項的基礎上編制，即教育行政部門和財政部門事先確立了學校生均撥款定額和經費支出項目，學校所做的收支預算都是在這個既定的框架下展開的。由于省級核定的生均雜費和公用費用普遍較低，按照這個標準向農村學校撥付，導致學校公用經費不足、債務化解難度加大、自主發展缺少經費支持、績效管理缺少激勵資金。

定額的學校經費分配機制使得學校發展缺少資金支持。實行學校預算后，農村義務教育學校維持運轉的可支配資金主要是財政補助資金和公用經費撥款，但這兩項在當前保障機制下并未顯著增加。另外，學校預算將在校人數作為公用經費撥款的唯一依據，忽略了學校規模、原有辦學條件和基礎、地理條件等差異因素，使得部分農村學校沒有足夠的公用經費來維持學校正常運轉。

定項的學校經費使用機制使得學校缺少自主發展制度。首先，缺少債務化解機制。農村學校債務主要是“普九”債務和危房改造債務。而學校預算支出項目中除人員經費、公用經費和基建經費外，尚沒有學校債務償還方面的預算，沉重的債務成為制約學校發展的瓶頸，學校自主發展也無從談起。其次，缺少績效管理機制。績效管理模式有助于提高農村學校運行效率，是發揮學校教職員工的積極性和創造性的關鍵。但當前農村義務教育學校預算支出范圍中缺少靈活機動的績效管理激勵資金，也沒有相關的制度建設。從長遠來看，這不僅造成了農村學校效率低下，也會造成農村優秀教師的外流。

二、對農村義務教育經費保障機制改進的建議

(一)明確各級政府主體投入比例，強化縣級政府主體責任

在中國教育經費有限的情況下，各級政府部門應當轉變辦學理念，不斷優化教育支出結構，增加用于農村地區義務教育的經費，保障及時足額供應。同時要建立與國家財稅體制相適應的各級政府分擔農村義務教育經費保障機制，即中央和省級政府成為義務教育投資主體，共同承擔80%左右的經費，地(市)和縣級政府各承擔10%的經費。中央和省級政府可以委托縣級財政進行一并管理，由縣級政府視實際情況安排使用。

縣級財政在安排義務教育經費時，首先要確保全年教育經費撥款的增長高于財政經常性收入增長，其次對年初預算安排的新增教育經費和執行中超收安排的教育經費，應當主要用于支持農村義務教育事業發展。同時切實做到公開透明，面向社會公布，接受社會監督，不斷強化縣級政府“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制中的主體責任。

(二)加大公用經費籌措力度，規范農村義務教育轉移支付

國家應出臺相關政策，根據農村學校的具體情況，統一各類公用經費標準。這樣做一方面可以方便農村學校編制年度預算，統籌計劃公用經費的使用。另一方面財政部門可以依此對預算執行情況進行監督檢查，減少挪用公用經費的現象。國家要根據農村教育教學的需要，加大公用費用籌措力度，督促地方各級政府不斷提高公用經費支出水平。在制定經費撥付標準以及實際撥付過程中，應首先確定維持農村義務教育學校運行的最低基本開支，避免出現雖然公用經費達到按生均標準、卻難以維持學校正常運行的現象。

農村義務教育轉移支付是指對經濟欠發達地區的農村義務教育資金缺口進行補償的制度，其接收對象一般為縣級政府，是中國取消農業稅后農村義務教育經費的重要來源。規范當前的轉移支付制度，把轉移支付用于教育的比例提高到50%以上，增加均等化的一般性轉移支付數，減少稅收返還形式的補助金額。同時要把農村義務教育轉移支付決策過程置于法律和公眾的監督之下，做到公平、公正、公開。

(三)加強教育經費監督管理，提高使用效益

在加大各級政府財政投入的同時，縣財政部門要加大對農村義務教育支出的監管，提高經費的使用效益和運行效率。一是要高效地執行義務教育經費年度預算，使教育經費發揮有效作用。二是要進一步完善義務教育各項專項資金管理辦法，建立資金使用績效評價機制。三是要嚴格落實農村教育事業費專款專用，保證中小學健康運轉。著手構建義務教育經費財政監督體系，目的是加強“三個監督”:加強各級人大和司法機關的監督，加強媒體和廣大人民群眾的監督，加強對行政機關和學校內部的監督。在監督中互相配合，確保義務教育經費用到實處。

(四)整合教育資源，提高農村義務教育辦學水平

對于那些地理位置偏僻、生源較少、規模較小或辦學成本高的村辦學校，可以考慮將其撤并到就近的其他學校，同時加快“農村寄宿制學校建設工程”，每年拿出一定經費來逐步擴建校舍。要進一步做好教育人事制度改革，落實教師資格考核，合理配備教師。這樣，既節約了教育資源，又提高了辦學效益。同時也可建立教育發展基金，積極支持和引導社會力量辦學，減輕財政投入的壓力。

實施教育幫扶工程和教師支教工程，提高農村學校的辦學水平，解決城鄉教育發展失衡現象。通過城市教師到農村代職教學和城鄉教師交流互換，定期組織農村教師參加培訓和進修等活動，切實解決農村教學水平普遍不高的問題。考慮到農村義務教育底子薄的實際情況，中央和各級政府應設立專項資金，盡快解決農村義務教育所需要的音樂、體育、美術、圖書館和配套的實驗室等相關軟硬件建設，同時改善學校食堂、廁所、活動室等建設，全面提高農村學校的辦學條件。

(五)實施績效管理，提高農村教師待遇

根據國務院2009年發布的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，從2009年1月1日起，在全國義務教育學校實施績效工資。績效工資的實施極大的帶動了廣大教師投身教育教學的積極性。要將教師津貼和績效工資按照一定比例納入中央和地方各級政府財政的預算，同時要明確規定中央和各級政府所負擔的比例。

提高農村教師的待遇，首先要改善農村教師住房條件，將改善教師住房所需資金納入學校校舍改造項目范圍。其次要提高工資水平，實行城鄉教師同工同酬，不斷縮小城鄉差距，甚至向農村教師適當傾斜。要為農村教師解決其家庭生活、醫療保險、子女教育等問題，解除他們的后顧之憂，使他們立足農村，安于本職工作，從而穩定教師隊伍。

參考文獻:

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Mechanism to Ensure Funding for Rural Compulsory Education

JIAO Shu-guo， ZHANG Yong，WANG Chuang

(The Military Econmic Academy Xiangfan College，Xiangfan441118， China)

Abstract: Funds for compulsory education is compulsory for survival and development of physical infrastructure. The current mechanism to ensure funding for rural compulsory education in the input of funds and the existing division of responsibilities between the fixed set entry system， two aspects of the school budget， there exist many problems， you can clear the proportion of government at all levels of the main inputs， and strengthen the Government’s main responsibility at the county level; increased public funding for raising efforts to standardize the transfer payment for rural compulsory education; to strengthen supervision and management of education funds to improve the use efficiency; integration of educational resources to improve the educational level of rural compulsory education and the implementation of performance management and improve the treatment of rural teachers， etc. to be improved.

Key words: rural;compulsory education; education funding; mechanism to ensure funding[責任編輯 陳鶴]