科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)障礙與對(duì)策

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。全面預(yù)算管理在科研單位經(jīng)營(yíng)中具有舉足輕重的地位。全面預(yù)算管理能夠?qū)崿F(xiàn)科研單位內(nèi)部資源的全面整合，預(yù)算管理能夠?qū)崿F(xiàn)有效的業(yè)績(jī)考評(píng)，最終控制科研單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。本文從實(shí)際工作需要出發(fā)，對(duì)全面預(yù)算管理進(jìn)行了深入的研討，將相關(guān)的理論知識(shí)全面、系統(tǒng)地融入科研單位推行預(yù)算管理的實(shí)踐中;分析了目前科研單位在預(yù)算管理工作中推行不力、運(yùn)行效果不佳的癥結(jié)所在，并提出了解決問(wèn)題的辦法。

一、我國(guó)科研單位全面預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)障礙

我國(guó)科研單位在全面預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中雖然取得了一定的成效，但是，就目前來(lái)看還存在若干問(wèn)題，這些問(wèn)題大大影響了我國(guó)科研單位全面預(yù)算管理的實(shí)施。

1.高層對(duì)全面預(yù)算管理的戰(zhàn)略地位認(rèn)識(shí)模糊。

有的高層認(rèn)為全面預(yù)算管理就是財(cái)務(wù)部門的事。從而沒(méi)有把全面預(yù)算對(duì)科研單位戰(zhàn)略的全面支持功能表現(xiàn)出來(lái)，使科研單位全面預(yù)算目標(biāo)缺乏權(quán)威性，全面預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，全面預(yù)算實(shí)施結(jié)果缺乏激勵(lì)性，最終使全面預(yù)算管理陷入困境。由于我國(guó)科研單位建立現(xiàn)代科研單位制度剛剛起步，駕馭市場(chǎng)的能力不強(qiáng)，對(duì)科研單位目標(biāo)計(jì)劃的管理往往只限于局部或個(gè)別項(xiàng)目。例如全員參與不夠，取得制定預(yù)算的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)有一定的困難，更談不上依據(jù)預(yù)算制定合理的現(xiàn)金流量預(yù)算。因此，在預(yù)算指標(biāo)的確定上可能缺少科學(xué)依據(jù)和可控制性，使預(yù)算執(zhí)行者感到自己的行動(dòng)影響不到結(jié)果;以不可控的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核下屬，會(huì)挫敗下屬單位的工作積極性。

2.科研單位全面預(yù)算指標(biāo)有效性差。

同時(shí)一些科研單位全面預(yù)算指標(biāo)有效性差，表現(xiàn)為蓄意夸大業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)計(jì)耗用的資源量及作業(yè)難度或蓄意壓縮業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)計(jì)產(chǎn)出水平。產(chǎn)生預(yù)算松弛的誘因或是管理者通過(guò)壓低產(chǎn)出預(yù)算指標(biāo)，使實(shí)際業(yè)績(jī)?cè)龃笠灾\取較高的獎(jiǎng)勵(lì)性報(bào)酬，爭(zhēng)取升遷機(jī)會(huì);或是通過(guò)編制有足夠彈性的預(yù)算指標(biāo)，防止經(jīng)營(yíng)不確定性導(dǎo)致無(wú)法完成預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn);或是通過(guò)提高資源耗用預(yù)算目標(biāo)，爭(zhēng)奪有限的稀缺資源，降低本部門完成全面預(yù)算指標(biāo)的難度。

3.全面預(yù)算重編制、輕執(zhí)行。

大多數(shù)科研單位在全面預(yù)算管理中普遍存在重編制、輕執(zhí)行的現(xiàn)象。缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度，執(zhí)行的隨意性大，預(yù)算調(diào)整權(quán)利沒(méi)有相應(yīng)的制衡機(jī)制，超預(yù)算和無(wú)預(yù)算的項(xiàng)目可能因?yàn)轭A(yù)算調(diào)整權(quán)的濫用而照樣開(kāi)展，預(yù)算對(duì)實(shí)際行為的預(yù)控作用嚴(yán)重受損，嚴(yán)重影響管理水平的發(fā)揮。

4.全面預(yù)算考評(píng)體系不完善。

許多科研單位在全面預(yù)算管理過(guò)程中，存在缺乏全面預(yù)算管理組織體系保障的問(wèn)題，普遍把預(yù)算工作當(dāng)成財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，其他部門只是輔助工作。從總體上看，在我國(guó)由專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)做出預(yù)決策的科研單位還不到20%，而其余的科研單位或是由領(lǐng)導(dǎo)做出或是由財(cái)務(wù)部門做出，削弱了預(yù)算的科學(xué)性和權(quán)威性，造成科研單位預(yù)算的軟約束，使預(yù)算缺乏可操作性，脫離了預(yù)算“全面、全額、全員”的特性。況且即使預(yù)算不脫離實(shí)際，如果沒(méi)有基層人員的參與，預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)遇到很大的阻力。其主要原因是我國(guó)科研單位全面預(yù)算管理的考評(píng)體系不完善，使預(yù)算不能成為科研單位的硬約束，失去其應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。由于只在年終考核預(yù)算指標(biāo)，又未形成定期或不定期的預(yù)算反饋制度，責(zé)任不明確，成本控制的具體指標(biāo)難以落實(shí)到實(shí)處，對(duì)預(yù)算工作負(fù)有成效的單位和個(gè)人沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)措施，都會(huì)影響管理工作的深入開(kāi)展。

二、我國(guó)科研單位全面預(yù)算管理體系的建立

1.建立原則。

科研單位推行全面預(yù)算管理制度，要掌握五項(xiàng)原則:一是堅(jiān)持全局性原則，局部利益要服從全局利益;二是堅(jiān)持平衡性原則，正確處理好各方面的關(guān)系;三是堅(jiān)持效益性原則，優(yōu)化資源配置;四是堅(jiān)持靈活性原則，做到不僵化死板;五是堅(jiān)持可實(shí)現(xiàn)性原則，做到收支相結(jié)合。科研單位在這五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上就可以編制全面、全額、全員預(yù)算。

2.建立措施。

(1)樹(shù)立科學(xué)的全面預(yù)算管理觀念。

科研單位有效實(shí)施全面預(yù)算管理必須樹(shù)立正確的觀念，必須由科研單位的最高管理層進(jìn)行組織和指揮，高層必須承擔(dān)起“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人”的角色，才能確立預(yù)算應(yīng)有的地位，實(shí)施預(yù)算的部門、單位才能順利完成協(xié)同。科研單位實(shí)施預(yù)算管理是提升科研單位整體管理的重要手段，其核心職能就在于對(duì)科研單位的業(yè)務(wù)流、資金流、信息流和人力資源流進(jìn)行全面整合。通過(guò)對(duì)錢和物的運(yùn)行方式——資金流和業(yè)務(wù)流進(jìn)行事前規(guī)劃，并將其按照職權(quán)范圍落實(shí)到相應(yīng)的責(zé)任人身上，再將業(yè)務(wù)體系和數(shù)量?jī)r(jià)值體系整合到信息體系中，實(shí)現(xiàn)科研單位運(yùn)行和管理的高度信息共享化。從戰(zhàn)略管理的過(guò)程來(lái)看，科研單位的戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略調(diào)研、規(guī)劃、實(shí)施、控制和評(píng)價(jià)五個(gè)階段。在戰(zhàn)略調(diào)研和規(guī)劃這兩個(gè)階段，用往年的預(yù)算管理實(shí)施情況作為全面評(píng)價(jià)科研單位的戰(zhàn)略環(huán)境和科學(xué)規(guī)劃科研單位的總體戰(zhàn)略、分部戰(zhàn)略以及職能戰(zhàn)略的事實(shí)依據(jù);在戰(zhàn)略實(shí)施階段，科研單位總體戰(zhàn)略、分部戰(zhàn)略、職能戰(zhàn)略的目標(biāo)都需要通過(guò)全面預(yù)算來(lái)層層分解，戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施需要全面預(yù)算提供保障;在戰(zhàn)略控制階段無(wú)論是戰(zhàn)略性控制、戰(zhàn)術(shù)性控制還是業(yè)務(wù)性控制，全面預(yù)算管理控制都是一個(gè)非常重要的手段;在戰(zhàn)略評(píng)價(jià)階段，全面預(yù)算管理的實(shí)施結(jié)果更是評(píng)價(jià)戰(zhàn)略管理效果的重要事實(shí)依據(jù)。即科研單位戰(zhàn)略與預(yù)算是一種互動(dòng)關(guān)系，戰(zhàn)略決定預(yù)算，預(yù)算支持和修正戰(zhàn)略。

(2)健全預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)。

為了使整個(gè)預(yù)算工作有條不紊地進(jìn)行，應(yīng)在科研單位內(nèi)部專設(shè)一個(gè)預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、實(shí)施、控制、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。下設(shè)預(yù)算管理工作組，工作組成員由各單位、部門行政主要負(fù)責(zé)人組成，建立各單位、部門行政主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制，由各單位、部門負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行全過(guò)程負(fù)責(zé)制。這是科研單位強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。因此，要把全面預(yù)算管理作為加強(qiáng)科研單位內(nèi)部基礎(chǔ)管理的首要工作內(nèi)容，成立預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，并確定預(yù)算管理的第一責(zé)任人為各單位、部門的行政主要負(fù)責(zé)人，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，落實(shí)措施。通過(guò)科研單位財(cái)權(quán)的預(yù)先安排來(lái)約束科研單位經(jīng)營(yíng)行為。有利于解決財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這表現(xiàn)在:一是可以擴(kuò)大科研單位財(cái)務(wù)治理范圍。科研單位全面預(yù)算應(yīng)致力于處理包括股東、債權(quán)人、管理人員與員工等不同利益關(guān)系的人在內(nèi)的財(cái)務(wù)關(guān)系。二是優(yōu)化科研單位財(cái)權(quán)配置問(wèn)題。使科研單位配置財(cái)務(wù)活動(dòng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)能充分體現(xiàn)財(cái)權(quán)分配的一般原則，即:股東大會(huì)擁有財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)和日常財(cái)務(wù)決策權(quán)、監(jiān)事會(huì)配置財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。三是提高科研單位財(cái)務(wù)治理效率。全面預(yù)算可以提高財(cái)務(wù)治理效率，充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)務(wù)行為的約束，使經(jīng)營(yíng)者的能力、動(dòng)力與約束力發(fā)揮處于受控狀態(tài)，確保最佳財(cái)務(wù)效率。

(3)全面預(yù)算的編制方法要科學(xué)。

預(yù)算的編制是科研單位實(shí)施預(yù)算管理的起點(diǎn)，也是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其編制應(yīng)采取上下結(jié)合、實(shí)時(shí)互動(dòng)、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總的方法，結(jié)合使用固定預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算等多種預(yù)算編制方法，體現(xiàn)出分權(quán)和集權(quán)的統(tǒng)一。此外，預(yù)算目標(biāo)制定應(yīng)該有兩個(gè)標(biāo)桿，一種是科研單位內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，一種是外部市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。即預(yù)算指標(biāo)的制定要符合科研單位內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的客觀實(shí)際，與科研單位的生產(chǎn)能力、技術(shù)水平和員工素質(zhì)相適應(yīng)，不能過(guò)高或過(guò)低;還要經(jīng)得起市場(chǎng)的考驗(yàn)，與科研單位的外部環(huán)境相適應(yīng)，為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，預(yù)算目標(biāo)應(yīng)具有一定的彈性，以增加應(yīng)變能力。

(4)提高預(yù)算的控制和約束力。

預(yù)算管理的本質(zhì)要求是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都圍繞科研單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而開(kāi)展，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中落實(shí)經(jīng)營(yíng)策略，強(qiáng)化科研單位管理。因此，必須圍繞科研單位預(yù)算，落實(shí)管理制度，提高預(yù)算的控制力和約束力。預(yù)算一經(jīng)確定，在科研單位內(nèi)部極具有“強(qiáng)制力”，科研單位各部門在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中及相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)中，要嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)圍繞預(yù)算開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。科研單位的執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照預(yù)算的具體要求，按“以月保季，以季保年”的原則，編制季、月滾動(dòng)預(yù)算，并建立每季、每月預(yù)算執(zhí)行情況分析會(huì)等制度。按照預(yù)算方案跟蹤實(shí)施預(yù)算控制管理，重點(diǎn)圍繞資金管理和成本管理兩大問(wèn)題，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算政策，即時(shí)反映和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，適時(shí)實(shí)施必要的制約手段，把科研單位管理的方法策略全部融會(huì)貫通于執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程中，最終形成全員和全方位的預(yù)算管理局面。

(5)合理預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估與考核。

預(yù)算管理委員會(huì)的業(yè)績(jī)考核委員會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況按季度和年度進(jìn)行評(píng)估，對(duì)當(dāng)期實(shí)際發(fā)生數(shù)與預(yù)算數(shù)之間存在的差異，不論是有利的還是不利的，都要認(rèn)真分析其成因，寫明擬采取的改進(jìn)措施。預(yù)算評(píng)估的重點(diǎn)是形成差異的原因及應(yīng)采取的措施。通過(guò)分析出現(xiàn)差異的原因，找到管理中的強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加強(qiáng)管理。“考核與獎(jiǎng)懲是預(yù)算管理的生命線”，只有通過(guò)科學(xué)合理的考核、賞罰分明的獎(jiǎng)懲，才能確保預(yù)算管理落到實(shí)處。業(yè)績(jī)考核委員會(huì)在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算完成情況、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與及時(shí)性進(jìn)行考核，肯定成績(jī)，找出問(wèn)題，制定和實(shí)施科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度。

總之，全面預(yù)算管理是科研單位戰(zhàn)略實(shí)施的保障與支持系統(tǒng)，是配置資源的具體計(jì)劃、檢測(cè)業(yè)務(wù)運(yùn)行的過(guò)程，是考核業(yè)績(jī)的重要尺度，是向?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)的工具。將制定預(yù)算同科研單位的戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，有助于調(diào)整科研單位策略，得到有關(guān)機(jī)遇和挑戰(zhàn)的反饋，最終提高科研單位戰(zhàn)略管理的水平。

(作者單位:深港產(chǎn)學(xué)研基地)