企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)的依據(jù)

企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)依據(jù)，是指據(jù)以判斷責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中經(jīng)營活動(dòng)的是與非、評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營績效優(yōu)與劣的準(zhǔn)繩，是企業(yè)負(fù)責(zé)人在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)應(yīng)遵守的相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度和應(yīng)恪守的崗位職責(zé)和行為準(zhǔn)則，同時(shí)也是提出審計(jì)意見、做出審計(jì)決定的根據(jù)。從不同角度看，其在法理結(jié)構(gòu)、行政管理和公司治理結(jié)構(gòu)上具有層次性，在邏輯關(guān)系上具有相關(guān)性，在時(shí)間上具有時(shí)效性，在空間上具有地域性的特點(diǎn)。例如:按其性質(zhì)可分為法律法規(guī)、規(guī)章制度、指標(biāo)計(jì)劃合同及經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等類別;按其目標(biāo)可分為真實(shí)性和公允性、合法性和合規(guī)性、合理性和效益性三類;按其來源可分為外部依據(jù)和內(nèi)部依據(jù)兩類等。本文嘗試從性質(zhì)分類的角度對經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)的依據(jù)進(jìn)行論述。

一、企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)的法律規(guī)定

法律是國家意志的集中體現(xiàn)，是確定企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任最根本的依據(jù)。1993年12月29日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國公司法》，拉開了國有企業(yè)公司制改革的序幕，企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)常以董事長、總裁或總經(jīng)理的身份出現(xiàn)在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中。2005年全國人大又根據(jù)形勢的發(fā)展進(jìn)行了修訂，對企業(yè)及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)一步在法律層面上進(jìn)行了規(guī)范。規(guī)定董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，對公司負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)。董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員不得利用職權(quán)收受賄賂或者其他非法收入，不得侵占公司的財(cái)產(chǎn)。同時(shí)也對公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)經(jīng)理所承擔(dān)的義務(wù)和在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，董事、高級(jí)管理人員不得有下列行為:(1)挪用公司資金;(2)將公司資金以其個(gè)人名義或者以其他個(gè)人名義開立賬戶存儲(chǔ);(3)違反公司章程的規(guī)定，未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)同意，將公司資金借貸給他人或者以公司財(cái)產(chǎn)為他人提供擔(dān)保;(4)違反公司章程的規(guī)定或者未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，與本公司訂立合同或者進(jìn)行交易;(5)未經(jīng)股東會(huì)或者股東大會(huì)同意，利用職務(wù)便利為自己或者他人謀取屬于公司的商業(yè)機(jī)會(huì)，自營或者為他人經(jīng)營與所任職公司同類的業(yè)務(wù);(6)接受他人與公司交易的傭金歸為己有;(7)擅自披露公司秘密;(8)違反對公司忠實(shí)義務(wù)的其他行為。通過以上各項(xiàng)規(guī)定可看出，《公司法》對董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的各項(xiàng)義務(wù)和禁止行為進(jìn)行了具體的規(guī)范，是確認(rèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任最為直接的法律依據(jù)。《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》中規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。同時(shí)對公司、企業(yè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)核算的原則和禁止行為做出了明確規(guī)定，如按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定確認(rèn)、計(jì)量和記錄資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用、成本和利潤等。在第二十八條中規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)保證會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依法履行職責(zé)，不得授意、指使、強(qiáng)令會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員違法辦理會(huì)計(jì)事項(xiàng)等。《會(huì)計(jì)法》中的這些規(guī)定對企業(yè)負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中會(huì)計(jì)控制的建立、會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性、會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性方面應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供了直接的依據(jù)。同時(shí)，在《中華人民共和國審計(jì)法》第二十五條中規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。該項(xiàng)規(guī)定不但明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限、審計(jì)對象、審計(jì)范圍，而且對單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任提出了宏觀而概括的要求，是開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、確認(rèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任最重要的法律依據(jù)。此外，在《合同法》、《勞動(dòng)法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《擔(dān)保法》等其它經(jīng)濟(jì)類法律中，也有相關(guān)條款對企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范。

二、企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)的行政法規(guī)規(guī)定

在國務(wù)院各部委頒布的法規(guī)規(guī)定方面，最早明確企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的是1994年頒布的《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，規(guī)定廠長(經(jīng)理)作為企業(yè)的法定代表人，對企業(yè)全部法人財(cái)產(chǎn)及其凈資產(chǎn)的保值增值狀況承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任。此條例規(guī)定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任較為單一，僅是經(jīng)營責(zé)任，沒有涉及企業(yè)負(fù)責(zé)人在其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中履行崗位職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。2003年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，明確了企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)起建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國有資產(chǎn)保值增值等方面的責(zé)任。2006年《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》中規(guī)定，企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)建立重大安全生產(chǎn)事故、環(huán)境污染事故和質(zhì)量事故、重大經(jīng)濟(jì)損失、重大法律糾紛案件、重大投融資和資產(chǎn)重組等重要情況的報(bào)告制度，違反國家法律法規(guī)和規(guī)定，導(dǎo)致以上事項(xiàng)發(fā)生造成重大不良影響或造成國有資產(chǎn)流失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政法規(guī)中最具權(quán)威的應(yīng)該是中辦發(fā)[1999]20號(hào)《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了全面的規(guī)范，具有很強(qiáng)的操作性，為國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了直接的依據(jù)，并為其他相關(guān)行政法規(guī)的制定提供了極具價(jià)值的參考，是目前開展企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中應(yīng)用范圍最廣的法規(guī)。其中明確了任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的概念并對經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了首次分類，即企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間對其所在企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性和效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任，包括主管責(zé)任和直接責(zé)任。

此外，2006年國資委頒布的《中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理暫行辦法》及其實(shí)施細(xì)則，對中央企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了全面的規(guī)范，將企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任更為明細(xì)化。明確了企業(yè)負(fù)責(zé)人本人應(yīng)當(dāng)負(fù)有的直接責(zé)任和主管責(zé)任。其中:直接責(zé)任是指企業(yè)負(fù)責(zé)人因?qū)χ鞴艿馁Y產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)未履行或者未正確履行職責(zé)，致使企業(yè)經(jīng)營管理不善，或由于決策失誤而事后又處理不力以及違規(guī)操作等，造成所在企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失或經(jīng)濟(jì)效益下降應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。主管責(zé)任是指企業(yè)負(fù)責(zé)人在其任期內(nèi)對其所在企業(yè)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的直接責(zé)任以外的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任。另外，還列舉了企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)有直接責(zé)任的行為:(1)直接違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的;(2)授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬人員違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的;(3)失職、瀆職的;(4)其他直接違法違規(guī)行為。

三、企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)的地方法規(guī)規(guī)定

除國務(wù)院頒布的一系列行政法規(guī)外，各級(jí)地方政府也結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)，如《河北省人民政府國資委所出資企業(yè)負(fù)責(zé)人重大經(jīng)營責(zé)任追究暫行辦法》、《安徽省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人重大經(jīng)營決策責(zé)任追究試行辦法》等，對地方管理的企業(yè)負(fù)責(zé)人在經(jīng)營管理、投資決策、對外擔(dān)保、資金運(yùn)作、境內(nèi)外上市、產(chǎn)權(quán)交易、改制重組、兼并破產(chǎn)等過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了明確，并規(guī)定對因違反法律法規(guī)規(guī)定或決策程序，濫用職權(quán)、疏于管理、玩忽職守，造成企業(yè)國有資產(chǎn)重大損失或重大不良社會(huì)影響的，將進(jìn)行責(zé)任追究，為地方國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的確認(rèn)提供了重要依據(jù)，有力地支持了地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開展。

四、企業(yè)章程或制度對企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的規(guī)定

企業(yè)章程是關(guān)于企業(yè)組織和行為的基本規(guī)范。企業(yè)章程不僅是企業(yè)的自治法規(guī)，而且是國家管理企業(yè)的重要依據(jù)。在企業(yè)章程的相關(guān)條款中詳細(xì)規(guī)定了董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和企業(yè)章程，對企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，以及應(yīng)禁止的行為，是界定和評(píng)價(jià)企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的直接依據(jù)。

此外，已建立內(nèi)部控制制度的企業(yè)，對企業(yè)的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分層、分級(jí)，并對不同層級(jí)分配了不同的權(quán)責(zé)，在確定這些企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，可根據(jù)內(nèi)控制度中相應(yīng)的權(quán)責(zé)履行情況進(jìn)行確認(rèn)和評(píng)價(jià)。例如，《中國石油化工集團(tuán)公司2008版內(nèi)部控制手冊》權(quán)限索引中規(guī)定，對直屬單位現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為收入管理、成本費(fèi)用管理以及財(cái)務(wù)報(bào)告編制等十五個(gè)方面，并對領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)、主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、總會(huì)計(jì)師、主辦部門負(fù)責(zé)人應(yīng)履行的職責(zé)進(jìn)行了具體劃分，如主要負(fù)責(zé)人在收入管理方面的權(quán)責(zé)有:單筆賒銷信用期限3～6個(gè)月，或單筆賒銷額(或單一客戶累計(jì)賒銷額);在年度產(chǎn)品銷售計(jì)劃5%～10%間的。在采購管理方面的權(quán)限有:未采用招標(biāo)方式的單筆采購金額≥年度采購預(yù)算總額5%的供應(yīng)商選擇與價(jià)格確定;退貨金額≥該采購事項(xiàng)年度計(jì)劃5%的索賠或折讓等，但在擔(dān)保、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)管理方面就沒有分配權(quán)限。

五、業(yè)績合同或經(jīng)營契約對企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的規(guī)定

從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開展的實(shí)際情況看，出資人與企業(yè)負(fù)責(zé)人之間的約定主要是以業(yè)績合同的形式表現(xiàn)的。《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》第四條規(guī)定，年度經(jīng)營業(yè)績考核和任期經(jīng)營業(yè)績考核采取由國資委主任或者其授權(quán)代表與企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書的方式進(jìn)行。簽訂的《經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書》中的相關(guān)條款將可成為確定企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要依據(jù)。明確了任期經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)包括基本指標(biāo)和分類指標(biāo)。基本指標(biāo)包括國有資產(chǎn)保值增值率和三年主營業(yè)務(wù)收入平均增長率。分類指標(biāo)由國資委根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特點(diǎn)，針對企業(yè)管理“短板”，綜合考慮反映企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)水平、可持續(xù)發(fā)展能力及核心競爭力等因素確定，具體指標(biāo)在責(zé)任書中確定。

六、企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任中廉潔自律方面確認(rèn)的依據(jù)

一般而言，企業(yè)負(fù)責(zé)人廉潔自律方面責(zé)任確定的依據(jù)主要是看其是否違反了1993年以來中紀(jì)委關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的若干規(guī)定，主要包括《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》(中紀(jì)發(fā)[2004]25號(hào))國資委《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費(fèi)的指導(dǎo)意見》等。這些規(guī)定多散見于中紀(jì)委下發(fā)的有關(guān)文件、通知中，歸納起來主要涉及十一個(gè)方面，共計(jì)“七十八個(gè)不準(zhǔn)”，都是些硬性規(guī)定，限于篇幅就不在此一一列舉了，實(shí)際工作中只需對照有關(guān)規(guī)定，取得相關(guān)證據(jù)，就能對其廉潔自律方面的責(zé)任有一個(gè)準(zhǔn)確的界定和評(píng)價(jià)。

從以上幾個(gè)層次全面理解和深刻領(lǐng)會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任確認(rèn)的依據(jù)，既有助于增強(qiáng)企業(yè)負(fù)責(zé)人履行職責(zé)、義務(wù)的自覺性、開展有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性和審計(jì)評(píng)價(jià)的公正性，又有利于企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作健康持續(xù)地發(fā)展。

(作者單位:中國石化審計(jì)局)