基于生態補償的耕地保護經濟補償機制構建

摘要:耕地保護作為一種具有外部性的經濟活動，不僅能帶來經濟收益，更重要的是為全社會的穩定及生態環境帶來了巨大的社會效益和生態效益。耕地保護的經濟補償機制是建立耕地保護長效機制的核心，而生態補償引入耕地保護經濟補償機制是實現耕地保護外部性內部化的重要策略。

關鍵詞:耕地保護;外部性;經濟補償機制;生態補償;制度保障

中圖分類號:F301.21 文獻標識碼:B

耕地保護的經濟補償機制是建立耕地保護長效機制的核心。為達到耕地資源的優化配置，實現耕地資源和我國經濟的雙重可持續發展，需要對現行土地管理制度進行創新，即采取適當措施對耕地資源的總價值實行經濟補償，逐步建立起長效的耕地保護經濟補償機制，使耕地保護所產生的正外部性在經濟上得以實現，從根本上解決耕地比較效益低下的問題。筆者主要基于生態補償的視角對我國耕地保護經濟補償機制構建的路徑選擇、內容構想及制度保障加以研究。

一、生態補償與耕地保護的經濟補償

目前，我國的耕地保護制度中比較注重對耕地經濟價值和社會價值的保護，而忽視耕地生態價值的保護。隨著人們環保意識逐步提高，強調耕地生態價值的保護，建立耕地資源保護生態補償機制顯得十分必要。

(一)是耕地保護外部效應內部化的要求

耕地作為一種數量有限而且不可再生的重要資源， 是土地資源中最重要、最珍貴的部分，它對人類的生存和發展有著其他生產資料無法替代的作用。耕地保護具有非常顯著的外部性。耕地保護的外部性指的是耕地保護的邊際私人成本或邊際私人收益與邊際社會成本或邊際社會收益相偏離，耕地保護行為的收益或成本被其他社會成員分享或承擔。耕地保護的外部性功能主要表現為糧食安全保障功能、社會保障的功能和生態環境保護的功能。解決外部性問題的最佳辦法，就是外部性內部化，應尋找一些有效的方法或途徑來將農戶耕地保護的外部性進行內部化，從而增強農民耕地保護的積極性，防止耕地面積的減少，建立耕地保護生態補償機制即是耕地保護外部性內部化的要求。

(二)是統籌城鄉發展的現實選擇

當前，農民作為耕地使用者，是耕地的經濟效益、社會效益和生態效益的提供者，但農民并沒有獨享這些效益，因為耕地的社會效益和生態效益是外部效益，為全社會所分享。因此，要保障農民權益，就必須建立相應的補償機制。而耕地資源保護生態補償機制將使農民獲得一部分補償，這是他們保護耕地生態系統服務所應得到的回報。這顯然是有利于保障農民權益，也會增加農民的收入，從而有利于統籌城鄉發展。

(三)是耕地價值得以保護和實現的重要途徑

耕地資源具有經濟價值、社會價值和生態價值的三重價值。在傳統的發展模式中，由于土地資源的生態價值往往不被考慮，因此，盡管土地資源能夠產生巨大的生態和社會效益，但無論是主動或被動的生態保護者一般都不能從市場上自動獲得生態效益的經濟補償，生態受益地區的經濟發展又未考慮應承擔的環境生態成本，從而助長了資源開發者把開發造成的生態破壞的外部不經濟性轉嫁給整個社會。促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的可持續發展道路是全面建設小康社會的目標，完善耕地生態補償機制，正是實現這一目標的重要途徑。

二、我國耕地保護機制中生態補償的缺失

(一)土地征收補償中生態補償的缺失

1.征地生態補償的理論缺失。在征收補償理論研究方面，國內理論界就土地征收中農民土地權益遭受侵害的經濟學原因、歷史原因、政策和制度原因等進行了多方面的探討，并提出不少建設性意見。如征地中農民基本權利保護的研究;征地對失地農民生產、生活方式所產生深刻影響的研究等。但以上的研究都不涉及征地生態補償的內容。另外，在土地生態價值及其損失研究方面，目前的重點和熱點主要集中耕地轉型與土地整理、農地的外溢效應、土地的集約利用、土地資源的生態安全研究、農地生態系統服務功能及價值等方面。但是，這些涉及生態系統服務價值評估的研究都沒有對土地征收后土地利用后而引起的土地生態功能的變化作為研究對象，沒有針對征地生態補償提出合理的補償機制和補償方式。由于土地的雙重屬性——資產屬性和資源屬性又是客觀存在的，作為環境資源，土地生態系統擁有生態服務價值，這是農地價值的一個本質屬性，這一重要內容的缺失恰恰反映了現行征地補償制度的深層缺陷。

2.現行征地補償制度中的生態補償缺失。在我國的征地補償制度中，實行的是部分補償原則，即當國家為了公共利益的需要必須征收個人或團體的私有土地而給其合法權益造成損害時，國家針對具體損害給予相對人一定的補償。根據我國《土地管理法》第47條規定，我國征收土地是按照被征收土地的原用途給予補償的。征收耕地的補償費用僅包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等，其顯著特點是征地補償數額與土地所有者權益的價值不相等，往往低于被征土地的市場價格。這與發達國家相比，我國的征地補償涵蓋的范圍明顯較小。補償金額是基于農地收益計算的，不能準確反映農地轉為非農用地的預期收益，并且相對于土地的增值潛力，土地補償費遠遠低于土地出讓價格(一般占土地出讓價格的)10%-20%價征收，沒有以市場決定地價。耕地作為一種生態系統類型，其生態價值也往往受到損害而不斷減少，正如前文所述，其外部性價值，即生態系統服務價值要遠遠超過其顯化的經濟價值。耕地價值的認識錯位，再加上征地者、使用者對利益的最大化追求和對耕地生態價值的漠視，必然導致生態補償在征地補償中的缺失。

(二)耕地污染防治中生態補償的缺失

1.耕地污染防治生態補償的理論缺失。我國目前關于生態補償的研究對象單一，主要集中在森林資源、草原資源、流域的生態補償上，對于農業污染防治生態補償機制，特別是耕地污染防治生態補償方面的研究，理論和實踐基礎較薄弱。無法為我國農業生態補償機制的構建提供扎實、可靠的素材和依據，特別是耕地保護、農業清潔生產、節能減排耕作等引入生態補償機制的理論和實踐研究尚屬空白。

2.我國現行耕地污染防治制度與實踐中生態補償的缺失。隨著我國農業現代化生產的不斷加快，現代化農業生產造成的各類污染也日趨嚴重。我國人多地少，土地資源的開發已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產量的重要途徑，加之化肥、農藥使用量較大的蔬菜生產發展迅猛，不僅導致耕地污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、地下水污染和空氣的污染。根據外部性理論，由外部效應引起的市場失靈，必須通過政府采取適當的經濟干預手段使邊際稅率等于外部邊際成本(邊際外部收益)，使外部性“內部化”來解決。生態補償機制就是通過一定的政策手段，實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用，政府可以通過補貼來激勵具有正外部性的活動。

就外部成本而言，濫墾亂伐造成的水土流失，耕地過度農作甚至超過了耕地自身的承載力而造成耕地質量下降，過度使用農藥、化肥造成土壤板結和城市飲用水質量下降等，都對社會造成了一定程度傷害。目前，我國已開展了退耕還林、保護性耕作等補償試點示范，取得了一定的成效，但對于農民采取減少施用化肥、農藥、增施有機肥等環境友好和資源節約型生產措施方面卻沒有相關補償政策，難以調動農民環境保護的積極性。美國、歐盟等發達國家采用農業補貼鼓勵農民采用環境友好型生產技術，取得了較好效果。與之相比，我國則缺乏相關農業生態環境保護政策和補貼，制約著農業可持續發展的進程。因此，實行農業污染生態補償包括耕地生態補償是解決農業污染問題的理性選擇。

三、我國耕地生態補償機制的路徑選擇

(一)實現土地征收中生態補償的建議

1.補償的范圍和內容的確立。耕地保護經濟補償范圍和內容主要包括:對產權喪失和轉移的補償、對耕地上的附著物的補償、對農民的身份變化、社會保障等問題的補償，同時還應包括對耕地生態環境價值損失的補償。耕地占用者將耕地轉為其他用途，破壞了耕地生態系統，應按照破壞者付費原則，支付一定的生態環境補償費，以彌補其占用耕地造成的對生態價值的破壞。一方面可以增加占用耕地的成本，從而引導人們少占用耕地;另一方面可以使人們更加重視耕地的生態價值。這部分費用由政府收取，專款專用，用于生態環境建設。

2.補償標準的確定。由于我國耕地產權不清，耕地補償標準的確定往往只能通過非市場手段的多方評估來完成。應當建立一個由耕地供給方，農村集體耕地權屬代表、耕地需求方，耕地流轉后的擁有者、耕地管理方，政府耕地管理部門的代表、耕地研究方，耕地經濟方面的專家學者組成的評估小組，綜合考慮耕地的價值構成，根據市場價格確定補償標準。也可以參考周邊地區等面積商用耕地的出讓價格作為標準，按照相應級差，依照一定比例，確定一個各方都能接受的耕地補償標準，實現價格與價值的基本平衡。同時，補償標準制定中，還應適當考慮了未來農業產量提高、農產品價格上漲、被征地農民社會保障水平提高等因素。

3.補償方式的選擇。補償方式要力求靈活多樣，從不同方面滿足農民及耕地流轉權利人或責任人的需求。最主要的形式是資金補償，即以政策傾斜和差別待遇、財政轉移支付、現金或實物的直接補貼、補償、減免稅收等形式補償;智力補償和技術補償相結合，主要是為農民開展智力服務，提供無償的技術咨詢和指導，為受補償群體或地區培養技術人才和管理人才，提高受補償者生產技能、技術含量和管理組織水平。

4.補償來源的確定。可以建立征地補償金制度，對因開發利用農地生態系統而損害生態功能，或因生產、生活行為導致土地生態價值喪失的征收者和投資使用者收取經濟補償，并對為保護和恢復土地生態及功能而付出代價的農戶進行補償。由于土地的資源屬性決定其許多功能和服務具有公共物品的性質，土地覆被變化中的外部性很難內部化，在補償過程中，無法把鄰地的不經濟性納入到補償范圍。因此，要依靠政府建立不同層次的補償金制度，拓展實現補償的有效途徑。

(二)構建控制耕地污染的生態補償機制

1. 補償主體的確立。采取控制耕地污染的“清潔生產技術”，會使農民遭受一定的經濟損失，但也會使環境得以改善，為激勵農民采取該技術，社會應給予他們一定的補償。政府作為社會公眾的代表，應該成為生態補償的主體，社會作為農業污染控制和農業環境建設的直接受益者，也應該給予補償。而采取“清潔生產技術”控制農業污染的農民則應該成為補償客體。

2. 補償標準的確定。生態補償數量的計算和確定是實現合理生態補償的前提，是生態補償的關鍵環節。通常是生態補償主體(國家和生態環境受益地區)對生態補償對象為其獲得的環境收益進行補償。生態建設補償額度確定的依據:資源環境核算體系及綠色GDP。應在調查農民的受償意愿的基礎上，構建農民技術采納的計量經濟模型，找出影響農民“是否采納”以及“補償多少”決策的主要影響因素，結合這些主要影響因素確定合理的補償標準。

3. 補償方式的選擇。目前常用的生態補償方式主要有:資金補償，即給采用“農業清潔生產技術”的農戶一定的補償資金，保障其收益，這是最常見的補償方式;實物補償，即補償主體利用物質形態的物品，如新品種、新生產工具等對客體進行補償，實物補償有利于提高物質使用效率;技術與智力補償，即研發新的“農業清潔生產技術”，并將其推廣和投入使用是一種技術補償，對農戶進行環保教育，提供無償的指導、咨詢是一種智力補償;政策補償，即上級政府對下級政府、對補償對象的權力和機會補償等。設計補償的配套政策應充分結合農戶意愿，采用多種形式相結合的有選擇性的補償方式。

4.補償資金的融資方式。建議從以下四個方面加以完善:(1)公共財政預算資金。建立政府公共財政預算制度，在編制年度國家預算時，在中央和地方財政支出預算科目中建立農村環境保護與生態建設支出預算科目，穩定和提高對農村環境保護與建設的財政投入。(2)培育和發展生態資本市場。利用股票市場支持具有比較優勢和競爭優勢的生態環保企業進行股份制改造，將效益好的企業推薦上市;引進國際信貸，目前，美、英等國正加緊設立“綠色”投資銀行，這些銀行將把環保項目作為貸款對象，我國政府應抓住時機，向這些銀行開展“綠色工程”貸款，大力發展環保產業。(3)建立生態建設補償基金。由國家涉農部門和環保部門牽頭建立“生態環境建設補償基金”，在國家財政撥款作為墊底資金的基礎上，號召有關企業、個人等捐款，完善環保建設資金來源渠道。(4)發行環保生態彩票和生態環保債券等。

四、我國耕地保護生態補償機制構建和完善的制度保障建議

(一)我國耕地保護生態補償的法律保障建議

1.要加強耕地保護經濟補償的法規體系建設。法律法規是政府干預經濟宏觀調控的重要手段，有利于解決耕地保護的外部性等問題。我國生態補償規定大多是政策層面的，而且政出多門，未形成完整統一法律法規體系，對生態補償帶來諸多障礙和限制，有必要將其上升為法律規范，使補償制度成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。要借鑒國外成功的制度，梳理我國有關法律法規，突出生態環境利益和生態公共價值， 應從以下方面入手:一是加快土地生態補償制度專項立法工作，一些成熟的政策及時在法律上予以規范化，使之實質上具有法律的地位，使生態補償有法可依，既可以避免政府不合理的濫用補償費用的情況，又可以對市場機制下的生態補償糾紛進行及時的處理，為生態補償制度的規范化運作提供法律依據;二是從法律上明確生態補償的主體、范圍、對象、方式、標準、補償資金的來源及補償資金的管理機制等，使生態補償有法可依，避免政府不合理的濫用補償費用，并可以對市場機制下的生態補償糾紛進行及時的處理，為生態補償制度的規范化動作提供法律依據。

2.進一步加強執法，完善耕地保護生態補償的監督機制。完善耕地保護生態補償的監督機制，是加強和完善我國農村生態環境執法亟待解決的問題，也是切實保護農民環境權，發展生態農業的重要前提。一是建立工作目標責任制，明確各級政府的責、權，對生態補償從資金籌集、資金管理到資金發放到農民手中實現全程監管，嚴格執行相關法律程序;二是鼓勵和推動環境友好的替代技術和限定性農業清潔生產技術標準的廣泛應用， 對造成嚴重環境影響的不規范生產行為進行指導、監督和實施相應的獎懲措施;三是開展對生態農業補貼資金支持項目縣農戶的績效評價， 根據合同規定目標，制定具體的獎懲制度，分別對績效突出和績效不明顯的生態農業補貼縣或者農戶予以實施。

(二)我國耕地保護生態補償的政策保障及具體實施建議

1.完善對耕地資源的基礎管理制度。主要包括:完善耕地利用總體規劃的編制及實施管理;強化耕地資源核查與監測制度;嚴格執行基本農田保護制度及耕地用途管制制度等。

2.建立健全補償資金的征收、管理和發放制度。建立農業生態環境補償的征收、管理和發放機制，實現補償資金在受償方和支付方之間的高效率轉移支付，以促進資金的合理使用，防止資金的濫用和腐敗;

3.建立健全耕地保護生態補償標準核算制度。耕地保護生態補償標準的計算和確定是實現合理生態補償的前提，同時也是健全農業生態補償制度的關鍵環節和難點所在。目前由于技術的原因，土地的生態價值還難以準確量化，在確定補償標準的過程中既要深入調查研究，又要綜合考慮與農業生態環境相關的各方利益。在充分依據農業生態環境客觀情況和“誰保護，誰受益”(PGP)的與“誰受益，誰補償”(BPP)原則的基礎上，制定出兼顧補償“接受方”和補償“支付方”的補償標準，同時還要借鑒國內外的理論研究和實踐經驗，綜合運用機會成本法、資源環境核算體系及綠色GDP等，開展科學的生態補償標準研究。逐步探索從定性分析向定量分析轉變的生態環境價值評估方法，為耕地保護生態補償提供透明的、操作性強的價值標準依據。

4.實施生態補償稅收制度。實行合理的稅收制度。對于耕地的生態功能以及社會效益等正的外部性通過稅收予以平衡，讓有能力者即土地資源的使用者承擔生態責任，通過對土地使用者征收生態稅進行征地的宏觀調控，保證用者付費，防止“搭便車”現象的發生，從而保護農民的權益。

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(責任編輯:石樹文)