整合信息資源 推進電子政務支撐民航強國

改 革開放三十多年來，中國民航從政企不分、軍民合一 的體制，通過多次改革，實現了政企分離、政資分離。航空公司、機場、空中交通管制、航空保障等單位相繼成為了獨立的市場主體，民航局則專注行使行業管理的行政職能。改革開放三十年來，中國民航的運輸總周轉量已列世界第二。體制的變革成就了中國民航業的飛速發展，然而，體制變革后，民航局已經無法依靠紅頭文件和行政命令管理民航業，無法依靠運動式的檢查，一對一的監督發現發展中的問題，無法依靠經驗估計未來的前景。創新政府管理，改進行業管理，保持和不斷完善航空運輸的運轉機制，保障和健全民航行業的系統性，是民航局面臨的新挑戰，同時也是建設民航強國的重要內容。

整合數據資源促進政府管理創新

目前，實施電子政務、改進政府組織、重構公共管理系統、推動政府管理創新，不僅僅成為世界性潮流，也是我國各級政府的必然選擇。隨著電子政務的不斷發展，電子政務已從簡單的替代手工提高行政效率的階段發展進入到通過信息資源整合利用創新行政管理方式的階段。《國家電子政務總體框架》（國信[2006]2號）指出“政務信息資源開發利用是推進電子政務建設的主線，是深化電子政務應用取得實效的關鍵。”社會上跨部門利用信息資源創新政府管理的例子比比皆是。財稅、工商和質監部門之間共享法人相關信息，使得稅務部門實現了對工商登記企業的全員監控，有效解決了長期困擾稅務部門的稅源不準、監控乏力、稅基不明的稅源監控問題，使得工商系統及時掌握了注冊企業的經營情況和納稅狀態，使未注冊或已注銷卻仍非法經營的企業受到了處罰，質監部門則借此完善了其企業組織代碼庫建設，確立了質監部門企業組織代碼的全國唯一性和權威性，為進一步規范市場經濟秩序創造了條件。公安、人保、民政、醫保、計生、教育、公積金管理部門之間共享人口相關數據，有效解決了數據重復采集造成的數據不一致、不完整和不準確等問題，減少了人力物力浪費，同時提高便民服務的能力。

這些都為民航局整合信息資源，創新管理模式，提供了一個借鑒思路。

一是整合共享信息促進政府行政效能提升。現代政府組織形態是一個包括決策、管理和執行三個層級的金字塔結構。民航行政機關分為民航局、地區管理局和地方監管局。縱向整合信息資源，有助于各級政府更加明確和履行職責。地方監管局能全面掌握監管對象情況，并且按照統一的標準執行監察活動，有的放矢地開展執法監察工作，避免執法工作中越位、缺位，執法行為不規范等情況。地區管理局能及時掌握轄區情況，做出監管部署。民航局能從匯總數據中發現、研究和謀劃行業改革發展的全局性、政策性、前瞻性的問題，增強科學決策能力。橫向整合信息資源，有助于政府各部門形成組合拳，監管合力。將分散在計劃、飛標、適航等部門的有關飛機的信息整合起來，將分散在計劃、財務、機場等部門的有關項目建設的信息整合起來，就能實現對監管對象全生命周期的無縫監管。將市場監控信息和財經部門的安全投入信息共享給航空安全監管部門，有助于航空安全監管部門全面掌握監管對象的安全現狀，及時發布預警信息；航空安全監管信息共享給財經部門和市場管理部門，有助于財經和市場管理部門出臺政策，將資金和市場資源引導分配給安全效益好的企業，以產生聯動效應，促使整個民航業安全快速地發展。

二是整合共享信息促進行業系統性建設。民航行業運轉具有很強的系統性。盡管經歷了多次改革，航空公司、機場、空中交通管制和航空保障等各個部門已自成主體，各自發展，但都還在圍繞航班運行這一內容展開，并且相互支撐與協作。各單位都產生一部分和航班運行相關的數據，將這些數據集中起來，串成鏈條，就能完整描述航班全過程的情況。這些數據信息再分別提供給有關單位，各單位可以在此基礎上更好的優化內部流程。即通過數據資源在行業各主體間共享利用，打破現有行政壁壘，形成新型的行業運行協調機制，從而提高行業整體系統性。這些數據提供給民航行政機關，民航行政機關能夠準確掌握行業運行狀況，增強調控能力，保障行業運行。這些數據還可以提供給社會，實現增值服務。調動社會力量，加強服務，促進行業運轉的協調。

三是整合共享信息促進政府與公眾的溝通交流。整合政府信息資源與公眾共享，有助于公眾了解和理解政府工作，這種溝通方式比起單方面的新聞宣傳更加真實可靠，更容易為公眾所接受。有助于政府工作接受社會監督，促進建立陽光、廉潔政府。更重要的是，有助于政府轉變管理觀念，由官本位向民本位轉變，由權力向責任轉變，由人治向法治轉變，實現建設服務型政府、責任型政府、法治型政府、廉潔型政府的目標。

民航電子政務發展現狀與信息資源整合工作

民航局經過近二十年的努力，實施電子政務工程，建設了一批信息系統，為提高民航行政監管效能做出了貢獻。

其中，民航內網綜合辦公系統已成為民航各級行政機關統一的辦公平臺，上下聯動，提升民航局與管理局、監管局之間的公文和信息溝通；政府網站已成為民航行政機關對外宣傳、政府信息公開和服務交流的主渠道，2009年訪問量超1000萬次；民航生產統計信息系統采集分析航空公司、機場等生產數據，為民航各類決策提供數據支持；航空安全信息系統為不安全事件及時報送提供可靠渠道，同時匯聚了航空安全領域的各項行政許可信息，為航空安全監管提供基礎保障；民航固定資產投資管理系統在匯總固定資產投資項目信息的基礎上提供了各式查詢和分析功能；民航財務管理信息系統實現民航“一切資金上大賬，所有賬戶上系統”的資金在線監控模式，提高了財務監管水平，促進廉政建設；民航安保信息系統首次將旅客信息與公安追逃信息比對，提供查詢和分析功能，促使民航公安體制機制創新，實施后抓捕人數超過系統應用前8年的總量。

此外，還有飛行標準監督管理系統、民航價格監測信息系統、行政許可與監察管理信息系統等一批在建項目。

正是在這些建設中，民航局不斷意識到信息資源整合型的電子政務建設對政府的行政管理帶來好處，并相應啟動了相關工作。組織機構上成立了相應的機構和部門統一管理民航電子政務工作，通過開展《民航電子政務信息資源與信息系統整合利用》等研究，確定了整合路徑，并逐步實施。

首先，在制度上，制定了《民航電子政務管理辦法》和《民航電子政務運行維護費取費標準和管理辦法》，通過建設和運維資金，從源頭上加強電子政務項目管控。在規劃上，編制民航電子政務“十二五”規劃，首次確立優先安排數據資源整合利用，解決民航突出問題的項目的原則。

其次，在基礎設施上，建設了規范的中心機房，配備網絡、服務器及安全保障等基礎設施，為各類信息系統的統一管理提供良好的運行環境。將過去分散存放的信息系統集中到中心機房，共享共用基礎設施資源，達到節約資源，提高保障水平的目的。在門戶設計上，將民航內網綜合辦公平臺和政府網站確立為民航電子政務統一的平臺，憑借身份識別等技術，實現一個平臺上的個性應用。

此外，在數據資源上，通過分析數據資源的來源和作用，在不改變已有業務使用習慣的前提下，通過數據倉庫和中間件等技術實現數據資源的共享利用。

應該說，民航信息資源的整合利用所能發揮的作用和效益才露出“尖尖角”。但是，傳統行政觀念和思想意識落后，現行體制下部門利益因素的制約，信息資源客觀分布的不對稱性等成為整合共享信息資源繼續深入的障礙和困難。面對推行信息資源整合利用的過程中存在障礙和困難，需要從制度建設、基礎研究和統一數據中心建設等多個方面加以重視和解決。

在社會進程中，信息資源及其整合利用將發揮越來越重要的作用，這也對電子政務工作提出了更高的要求。作為民航電子政務工作者應認真踐行科學發展觀，迎接挑戰，在工作中樹立大局觀，提高工作的前瞻性，為建設民航強國的宏偉藍圖添磚加瓦。以基礎數據庫建設為基礎，以跨部門協同應用為驅動力，以信息化項目歸口管理為抓手，推動政務信息資源在部門之間共享，并逐步實現政務信息資源管理的采集集約化、登記規范化、更新制度化、共享普遍化，促進政府執政能力和服務水平雙提升。

（作者單位：中國民用航空局綜合司