芻議檢察機關提起公益訴訟范圍

摘要：現行法律對損害國家利益和社會公共利益的行為缺乏足夠的法律監督及法律制裁，致使國家和社會公共利益所遭受的損失往往無法追償，現已成為一個亟待解決的現實問題。檢察機關作為法律監督的職能部門，有責任也有義務承擔起保護國家和社會公共利益的職責，而關于如何保護，則必須從訴訟范圍上理清國家利益和社會公共利益的界限，確定如公害案件、反壟斷案件等特殊案件作為公益訴訟的范圍。

關鍵詞：國家利益；社會公共利益；公害案件；反壟斷案件

中圖分類號：DF74 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０293－02

綜觀國外立法，我們不難看出，檢察機關行使公益訴訟權都限定在國家利益和社會公共利益的范圍內，對于國家利益不難理解，而對社會公共利益的含義，各國的認識則不一致。我國有學者認為，社會公共利益是一個抽象的范疇，包括我國社會生活的基礎、條件、環境、秩序、目標、道德準則及良好風俗習慣等，既包括物質文明建設方面的利益，也包括精神文明建設方面的利益；既包括國家、集體的利益，也包括公民個人的合法利益等。根據我國檢察機關是法律監督機關的性質，綜合考慮我國目前的社會經濟發展狀況、依法治國方略的要求以及公民法律意識的現狀等因素，也為了避免檢察機關公權力的膨脹、濫用，筆者認為，我國應當規定檢察機關對以下幾類公益案件享有公益訴訟權。

一、侵害國家利益的案件

目前在我國民事領域，侵犯國家利益的違法行為主要是侵犯國有資產的所有權。自改革開放以來，侵害國有資產的行為日益猖獗，國有資產流失現象十分嚴重，表現方式多種多樣。如在中外合資、合作中流失，中方資產未經評估或作價偏低；在股份制或公司化改制中的流失，資產不經評估就低價折股；在資產處置中的流失最為嚴重，低價出讓土地，資產拍賣中招標人與競標人相互勾結、惡意串標以及國有企業破產時相關人員互相勾結，隱瞞、侵吞資產等等。對雙方當事人惡意串通，以形式上合法的轉讓、租賃、拍賣等方式侵吞國有資產的行為，國家很難尋求司法上的救濟。因為民事行為的實施，民事法律關系的締結、變更和消滅，當事人是受意思自治原則及處分原則調整和約束的，如果雙方當事人不發生爭議，司法機關只能采取不告不理的態度，國家就不能從司法程序上進行干預，制止這些違法的行為。

或許會有人詰問：現行的行政機關不能有效地保護國有資產嗎？筆者以為，首先，國家利益和社會公共利益的保護，需要多種形式的救濟，檢察機關提起公益訴訟與有關行政機關的職能并不存在沖突或重復。行政機關追究的主要是當事人的行政責任，而檢察機關追究的是當事人的民事責任。當損害國有資產的行為是以合法的民事法律關系為形式時，行政機關就難以插手，畢竟行政機關不能超越其職權去直接干預普通民商事活動。其次，建立檢察機關提起公益訴訟的機制，從某種意義上說，是對其他行政機關管理漏洞的一種彌補。比如“2002年12月，湖南岳陽縣檢察院提起的全省公益訴訟第一案”，在國家財產權訴訟主體缺位的情況下，法律所規定的保護國家集體財產成了一句空話，國有資產的流失成為人人皆知而無以應對的問題。這與因違法行為受到損害都應得到訴訟救濟的原則是相違背的。既然既有的法律程序不足以保證國家利益和社會公共利益，那么輔以更進一步的法律手段就應當是必須和必要的。所謂“進一步的手段”就是賦予檢察機關公益訴權。在國有資產已經受到損害，可能流失或流失以后，由于某種原因無人提起訴訟時，就可以由檢察機關代表國家提起訴訟，請求確認某種法律關系無效，或要求判令停止侵害、返還財產、恢復原狀、賠償損失等等。

二、公害案件

公害案件即指直接造成不特定多數人的人身、財產損害的案件，包括環境污染案件、重大的消費者權益保護案件等。對于公害案件，目前我國仍然采用的是當事人起訴的原則，即原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。據此，只有人身或財產權益直接受到公害侵害的人或組織，才有權對公害行為提起訴訟，而公害具有潛伏性，對于公害案件的受害人除利害當事人能進行舉證外，其他潛在的受害人所遭到的侵害大多是間接的和無形的，很難舉證予以證明，因而難以獲得公平公正的處理結果。作為利害當事人個人追究公害制造者的責任決非易事，因為受害人需要證明公害行為的違法性以及行為人主觀方面具有故意或過失、確定公害行為與損害結果之間的因果關系等，也就是說，對于受害人而言，通過訴訟途徑主張權利是很不經濟的，再退一步講，即使是利害當事人提起訴訟，一般也只能解決個別公益主體權益的保護，而不一定能夠完全解決社會公共利益的保護。如“2000年1月8日，湖南省郴州市蘇仙鎮鄧家塘村郭家組發生了一起嚴重的225名村民砷中毒事件”。應該說，郭家組中毒的225名村民是這起環境污染的直接受害者，而該組的其他村民、使用受污染地下水范圍內的其他居民是潛在的受害者。對中毒的225名村民來說，由個人提起公益賠償訴訟存在許多實際問題：村民自己中毒在身，首先需要治療，而農民收入有限，先行繳納醫療費用、訴訟費用，都將成為他們極為沉重的負擔；而調查取證，確定因果關系等技術上的問題又為他們提起訴訟設置了不少障礙。即使他們耗費大量的人力、物力、金錢，最后也不知道能獲得多少賠償。而對方是一家企業，人力財力都相對雄厚，即使村民提起訴訟，結果也極有可能是以私下和解或法院調解而結案，企業象征性地付給村民一筆賠償費，兩三萬元，甚至是幾千元就可能使得村民撤訴。對該組的其他村民及其他使用受污染地下水范圍內的居民而言，還沒有損害事實，他們提起訴訟，獲得賠償，更是路途漫漫。難道一定要等到他們都中毒才給予必要的救濟嗎？由檢察機關代表社會公共利益，向法院提起訴訟，請求法院判決行為人向受害人進行賠償，或者責令行為人賠償，然后將賠償金集中，作為基金，對受污染的水源進行改造，為這類受害人服務。這樣不僅可以避免程序的復雜化，避免眾多的受害人的訟累和訴訟支出，還可以節約司法資源，提高訴訟效益，更有效地保護社會公共利益。

三、反壟斷案件

市場經濟的優越性就在于通過市場主體之間的公平競爭調動人們的積極性，通過競爭優化配置社會資源、調節生產機制。市場經濟的關鍵就是競爭機制，而健康的競爭需要良好、公平的競爭環境。雖然從整體上說，市場競爭對社會經濟和科學技術的發展具有巨大的推動作用，但各市場主體仍因經濟實力、地理環境、資源多寡等因素不同而導致競爭能力強弱不同。反對壟斷和保護競爭便成了市場經濟秩序中一個必不可少的組成部分，因為壟斷不僅嚴重妨礙良性的市場機制的形成，而且對經濟秩序乃至整個經濟的發展會形成一種破壞。我國的社會主義市場經濟剛剛起步，對良好的市場環境和公平的市場競爭機制的要求尤為迫切，故更需警惕壟斷行為的破壞性作用[1]。

2007年8月30日頒布的《反壟斷法》對壟斷行為作了具體的規定。壟斷行為主要有以下幾種類型：經營者達成壟斷協議；經營者濫用市場支配地位；具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中等。此外，壟斷行為還存在著行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品，濫用行政權力排除、限制競爭等等行為。對壟斷行為的調查、認定，《反壟斷法》規定由國務院規定的反壟斷執法機構承擔，但是，反壟斷執法機構認定經營者構成壟斷的，只能對其實施行政處罰，對受害者的賠償責任卻沒有作出相應的規定。當一個企業實施了壟斷行為，而反壟斷執法機構卻沒有對其作出調查、認定，或即使調查、認定了并作出相應的行政處罰了，那么，受壟斷行為侵害的受害者得經濟損失得到補償了嗎？顯然沒有。而普通的單位和個人受害者又沒有能力與壟斷者抗衡，無法追究其民事責任時，如果又沒有一個國家機構從維護公共利益的角度出發，對此類案件提起訴訟，那么不僅廣大社會公眾的利益得不到必要的保護，而且在一定程度上也是對此類惡性侵權行為的放縱和鼓勵，因為違法行為的背后就是經濟利益。特別是對一些在地方有實力的大型企業，其壟斷行為指望普通民眾去調查、取證并將證據提供給法庭，來證明其構成壟斷，這是不現實、也是不合理的。顯然，對這類案件應由檢察機關提起公益訴訟，維護社會公眾的合法權益，維護社會的公法秩序。

四、其他侵害社會公共利益的行為

現實生活中，侵害社會公共利益的行為是多種多樣的、層出不窮的，立法不可能以列舉的方式予以窮盡。為了彌補以上列舉方法的不周延，必須設置該條款予以補充，以彌補列舉式的不足之處。正因為該條具有的不確定性，也為了限制檢察機關的公權力濫用，建議在該條款的適用上，應嚴格其適用程序，可規定具體案件的決定權賦予最高國家檢察機關，即地方檢察機關對特定案件需要適用該條款，須在征得最高國家檢察機關同意后方可行使。

參考文獻：

[1] 張晉紅，鄭斌峰.論檢察機關民事訴權所及的范圍[J].國家檢察官學院學報，2002，（4）：77.