農民工進城與城市化

摘要：在未來快速城市化的進程中，農民工進城必然是長期趨勢，如果龐大的農民工群體不能融入其工作的城市，必然在城市形成“新二元結構”，威脅城市的和諧發展。農民工進城，需要逐步解決其戶籍問題。未來戶籍制度改革的方向，重點是放在中小城鎮，還是大城市?越是大城市，經濟越發達，就業機會越多，往往也是外來勞動力越集中的地方，那么，是否有必要以承載力為理由來限制外來勞動力進入大城市? 這里，我們重點討論三方面問題：為什么要進城？農民工進什么樣的城，是大城市還是小城市，是進東部還是中西部?在方式、路徑以及受到的制度障礙這幾方面，農民工怎樣進城?

關鍵詞：中國；農民工；城市化

中圖分類號：F291.1 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０001－03

未來中國要解決的一個政策上的關鍵問題是讓農民工進城，分享經濟增長的成果。要知道，如果沒有經濟的發展，城市的地價不會上漲這么快，而城市土地批租所獲得的收益基本上用于城市發展了。外來勞動者對經濟發展功不可沒，卻沒有分享到城市土地租金上漲所帶來的福利，這是不合理的。

一、農民工為什么要進城？

通過工業和服務業的增長來吸納農村剩余勞動力，是農業勞動力提高收入的主要途徑。這里，我要反駁那種認為農業勞動力的出路在于把農業搞好的觀點。一個國家的現代化是不可能在農業勞動力占整個人口50％以上的情況下實現的。

農民為什么要進城？基本的原因當然是提高收入。中國經濟結構是典型的發展中的二元經濟，即同時存在落后的農業部門和以工業、服務業為主的現代城市部門。農業部門生產最重要的生產要素——土地，其投入數量是很難改變的（拓荒或者填海對土地數量的增加影響并不大）。在土地給定的情況下，發展中國家的農業勞動力必然是過剩的。而在城市經濟中特別是工業和服務業，決定經濟增長的關鍵要素是資本而非土地，資本的增長是無限的。這就決定了通過工業和服務業的增長來吸納農村剩余勞動力，是農業勞動力提高收入的主要途徑。

農民進城能夠提高收入的另一個原因還在于，工業和服務業發展中的規模經濟。規模經濟是指在城市的發展過程中，人們收入的提高與城市規模有很大關系。根據新經濟地理學（2008年諾貝爾經濟學獎得主克魯格曼的研究領域）的總結，城市規模經濟的來源主要有分享（sharing）、匹配（matching）、學習（1earning）。分享指經濟發展中的很多部門總是存在固定的投資，城市規模越大，初始的固定投資就越能被平攤。在城市里的交通基礎設施和公共服務提供就有這樣的性質。上海的地鐵很發達，其重要原因就在于，現在上海的人口規模分攤了地鐵的建設成本。當地鐵達到城市市中心500米內必有地鐵站的密度時，人的生活方式就會改變，服務業發展也更加便利。匹配既出現在生產部門，也出現在消費部門。從生產者的角度來講，公司總部選擇大城市，是因為它能找到最專業的人才，當人多到一定程度的時候，勞動力供給就會體現出多樣性和專業化。這就是為什么浙江的企業長大了，總部就會搬到上海來，哪怕地價和勞動力成本都會提高。從消費者來說，生活在大城市能夠便利地享受多樣化的服務，而在中小城市，生活就相對單調一些。第三個方面是學習。越是在服務業特別是知識、技能密集型的行業，“干中學”的機制就越重要。市場規模大了，各種行當的需求就增加了，可以帶來更多積累經驗的機會。

對農民工來講，他們進城時首先考慮進大城市是人之常情，因為這里收入更高、機會更多。與此同時，當他們離開農村和農業，進入城市，對農業部門也是有好處的。只有當大量農民轉出的時候，剩余農民才可以在擁有更多人均資源——特別是土地——的情況下，逐步實現規模經營，從而提高收入。

農民進城的第二個原因是為公共服務。大量的公共服務提供（包括醫療、教育等）是建立在地方財政基礎上的，這就造成公共服務在城鄉和地區之間有非常大的不均等。到大城市以后，農民工可以部分地分享這種服務。現在中國公共服務的享受中有一部分是與戶籍掛鉤的，如教育和醫療，但也有很多公共服務無法與戶籍掛鉤，如地鐵、城市綠地、文化設施等。在大城市，公共服務的分享也可以提高生活質量。

接下來，談談現在很流行的兩個觀點。首先，很多人認為，中國經濟的“劉易斯拐點”到來了。劉易斯拐點指的是，當大量農業剩余勞動力轉移出來后，勞動供給會逐漸出現短缺，然后工資會明顯上漲，從而導致整個經濟的勞動力成本上升，同時會使產業結構從勞動密集型轉向資本和技術密集型。他們注意到，中國從2004年出現農民工短缺，最近又有一波新的農民工短缺，同時農民工工資也在上漲，這些現象和劉易斯拐點的現象非常吻合。但其實我們很容易就可以列舉一些不符合劉易斯拐點的事實：第一，中國經濟的工業化水平超過90％，而城市化水平只達到47％左右；第二，在工業化和城市化過程中，城鄉收入差距是逐漸擴大的；第三，在城市內部，有戶籍和沒戶籍的勞動力收入差距也在擴大；第四，在城市里，有城市戶籍和沒有城市戶籍的人之間，即使他們有同樣的教育水平，他們獲得的回報也是有差距的，并且差距還在擴大。事實上，中國今天的現實是，長期以來的城鄉分割阻礙了勞動力的順利轉移，特別是當內地的基礎設施建設產生大量勞動力需求時。同時，中央實施了連續的惠農政策后，農民工的供給看上去短缺了，農民工的工資也上調了，但這其實只是制度調整帶來的結果。其次，很多人在說，農民工工資上漲以后，勞動密集型產業就快沒競爭力了。是這樣嗎？最近這一輪經濟危機之后，又出現了“民工荒”，但主要是技工荒。今天中國的產業結構已經出現了重型化和資本密集化趨勢，產業升級的路徑和方向，已經領先于勞動力的技能水平了。產業越升級，對低技能勞動者的需求就越少，對于大量的低技能勞動者來說，工資如果不漲，公共服務也不改善，農民工當然不愿意出來了。另外，新農村建設使農業的比較收益在提高，再加上四萬億投資下去，內地在興建大量的基礎設施，很多地方需要勞動力，所以沿海就出現了民工荒甚至普工也荒。看上去是民工荒了，然而這并不是說勞動力短缺了。中國應該擔心的是大量農民工的技術水平已經和沿海地區日益升級的產業出現了脫節。給定目前勞動力的技能結構，就已經決定中國經濟的比較優勢還將是在勞動密集型產業上；只要工資的上漲不超過勞動生產率的上漲，勞動密集型制造業就仍然能為勞動力創造大量就業。產業升級只能是慢慢來，操之過急，將事與愿違。

既然農民工進城也在不自覺地追求“規模經濟”，那么，戶籍改革到底應該從中小城市開始，還是從大城市開始？對這個問題，農民工朋友已然做出了回答。放松中小城市的戶籍后，只要就業機會在大城市，很多農民工就會把戶籍落在中小城市，而工作仍在大城市。在上海，1 900萬常住人口里，沒有本地戶籍的已經超過27％。如果中國再不在城市規模和戶籍制度這樣的問題上解放思想，按照今天這樣的制度，在大城市里必然是沒有戶籍的人越來越多，城市的公共治理將面臨越來越多的矛盾。如果一個城市有一半以上的人在勞動力市場、社會保障、公共服務等方面都跟另外的人不一樣，這樣的城市就會面臨很多問題。

二、農民工要進什么樣的城？

未來不管是消費性服務業還是生產性服務業，它一定是在大城市才更有活力。從這個角度來說，越要提高內需、發展服務業，越是要集聚。

農民工進城首先考慮大城市，因為那里收入高、就業崗位多、生活更多樣。那么，中小城市的發展機會在哪里？很多人認為，只要加大對中小城鎮的投資，就會創造就業機會。這是值得商榷的。越要發展中小城鎮，越要首先把大城市發展好。投資者考慮的企業選址要接近消費市場，雖然在地理上它也可能會把廠安排在中小城鎮，那是因為在小城鎮的邊上有一個大城市，可以足夠靠近它的消費品市場，從而節省運輸和物流成本，中小城鎮用地和勞動力價格又偏低，只有在這時，企業才會把廠安在中小城鎮。

世界上很多城市的發展規律都是如此。以紐約為例，紐約以前也搞制造業，后來勞動力成本增高，土地越來越貴，所以紐約開始把產業往外遷，但是都沒有遷很遠。直到現在，在紐約周圍，還有服裝業的存在。為什么？因為紐約是全世界的時裝之都，在它周圍制造的一些服裝，銷售、發布都在紐約。紐約的產業就形成這樣一個格局，即設計、營銷等現代服務業的環節在紐約；而制造業特別是有品牌的制造業，是在紐約周圍的中小城鎮。另外，中小城鎮還有居住功能，因此也不能離大城市很遠。比如，東京白天的人口要比晚上的人口多200多萬，這些人就是晚上住在東京以外的中小城鎮，而白天在東京上班或上學的。小城鎮的基礎設施，比如，公路、地鐵等交通一旦發達，“衛星城”的居住功能就體現出來了。小城鎮的配套設施、房產市場、服務業也就隨之發展起來，中小城鎮就得以蓬勃發展。這些中小城鎮的活力，還在于它們是連接農村與大城市的中間環節，它們可以提供農村和農業的服務業，而大城市、城市群甚至是國際市場也同樣是它們的服務對象。所以，越要發展中小城鎮，就越要把大城市的集聚效應發揮出來。

接下來，我們討論進城是去東部，還是去內地的問題。很多人認為，中國過去整個經濟和人口都在向東部沿海集聚是政策的原因，但2010年經濟到了一個拐點，經濟中心會往內地轉移。這也是值得推敲的。雖然中國的制造業在金融危機中受到沖擊，出口放緩，但是整個世界的經濟格局和全球制造業生產體系不會根本改變，中國在其中的角色也沒有改變，依然是依賴對外加工貿易出口的。因此，為了節省運輸成本，出口廠商的選址一定優先考慮靠近國際大港口的區域，未來制造業的中心一定就是在以這幾個大港口為中心的三大都市圈里。經濟學的經驗證據表明，越是發達，生產率越高的國家，集聚程度就越高。跟世界上其他國家相比，中國的集聚程度遠遠不如其他發達國家。當然，這不是說內地不要發展制造業，內地宜于發展一些服務于國內需求的制造業，以及一些不依賴于海運進行貿易的產業，如芯片制造。

另外，我們講要擴大內需，要提高服務業在整個經濟中的比重，那么地理位置接近于東部是否就不重要了呢？不是的，內需不光是內地的需求，東部的需求也是內需的一部分。提高內需的關鍵不在于讓內需在地理上均勻分布，而在于提高人們的收入。根據集聚效應的道理，越是要發展內需，越是要集聚。服務業主要不是出口的，是否就不必集聚呢？從消費者角度來講，收入越高的地方，服務業需求越高，服務業占GDP的比重越高，所以，越發展服務業，越要讓人到收入高的地方去。此外，還有生產性服務業，這類服務業服務于制造業，制造業如果在港口附近集聚，生產性服務業也一定跟著它走。所以，未來不管是消費性服務業還是生產性服務業，它一定是在大城市才更有活力。從這個角度來說，越要提高內需、發展服務業，越是要集聚。

三、農民工怎樣進城？

由于為進城農民提供社會保障和公共服務的錢，根本上來自于土地從農業用途轉化成工商業用途當中產生的土地增值收益，破解困局的“抓手”就應該是讓土地使用權配置到最能讓土地增值的地方去，即東部那些大中城市。．

未來中國要解決的一個政策上的關鍵問題是，讓農民工進城，分享經濟增長的成果。要知道，如果沒有經濟的發展，城市的地價不會上漲這么快，而城市土地批租所獲得的收益基本上用于城市發展了。外來勞動者對經濟發展功不可沒，卻沒有分享到城市土地租金上漲所帶來的福利，這是不合理的。

在各地推進自己本地城市化的過程中，一個困局是政府財力不足以支撐如此大規模的人口城市化。這里引用一個蘇北城市的案例：當地政府統計，如果按照未來的城市化目標，平均一個農民轉變成一個城市居民需投入15萬～20萬元，包括公共和個人投入。沿海開發規定，到2020年城市化要達到65％，而目前是45％，今后10年需要轉移160萬農民進城，這樣算起來需要投入2 400億～3 200億元規模的投資，政府財力無法支撐。由于為進城農民提供社會保障和公共服務的錢，根本上來自于土地從農業用途轉化成工商業用途當中產生的土地增值收益，破解困局的“抓手”就應該是讓土地使用權配置到最能讓土地增值的地方去，即東部那些大中城市。應該允許農民把他們的土地使用權（主要是宅基地對應的建設用地指標）帶到他們就業的地方去，在當地可以更多地將農業用地轉化為建設用地，農民工獲得當地戶籍、社會保障和公共服務，而流出地則需要保留更多農業用地，這就是所謂的農業用地“占補平衡”。遺憾的是，我們還沒有做到這一點：當下，建設用地指標只能小范圍流轉，農業用地跨地區的“占補平衡”，不能突破省級行政區的范圍。在一個經濟欠發達、制造業和服務業缺乏空間的地方，土地的增值收益當然小，“蛋糕”做不大，城市化進程就受到制約。中國城市化滯后于工業化進程的原因就是，土地的使用規劃和經濟發展的客觀需要脫節。

根據我們的研究發現，土地的平均使用效率，如果用每平方公里建成區上面二、三產業GDP的生產規模來衡量，那么，如果從像上海、香港這樣的大港口往內地走500公里，每平方公里二、三產業的產出就要下降50％。通過行政力量來配置建設用地指標，將產生巨大的效率損失。建設用地指標如果多一點轉移到沿海地區，將更有空間發展制造業和服務業，產生更多的GDP和就業崗位，從而為中國的大城市松綁。

我們還比較了中國的兩個指標，非農業人口增長速度和建城區土地面積的增長速度，前一個是在人口意義上的城市化進程，后一個是在土地意義上的城市化進程。比較的結果是，從全國來看，l990—2006年，土地意義上的城市化進程，也就是建成區面積的擴張速度平均每年是7．77％。而非農業人口的增長速度平均每年是4．56％。也就是說，我們的城市面積擴張了，人口的增長速度卻落后于土地的擴張速度。在這個過程中，土地的利用效率其實是在下降的。我們再把這些數據分為東部、中部和西部三個部分來分析。東部還好，這兩個數據之間的差距平均每年只有1．8％。到了中部，差距就達到了2．9％。而在西部，兩者的差額居然相差達到了每年5．23％。這說明，越往內地，城市化進程其實只是土地使用面積在擴張，非農業人口卻沒有相應增加。這表明，沿海與內地的土地需求，一個“吃不飽”，一個“吃不完”，這種扭曲是土地資源的浪費。為此，要使建設用地指標跨地區再配置，特別是當大量農民進城就業后，他們的宅基地指標所對應的非農業用地的使用權，能跟著他們“走”。這不僅可以緩解沿海地區土地價格上漲的趨勢，也可以吸收大量的農民進城，緩解“民工荒”。同時，對農民而言，收入提高，并且土地指標可以用來為他們在城市里獲得社會保障和公共服務。

土地制度改革的阻力一定程度上來自地方政府。官員的考核很大程度是基于當地經濟增長績效的，同時，地方政府也有最大化稅收的激勵。于是，分割市場，阻礙地區間的生產要素流動，就成了普遍行為。所以，中國一系列問題的解決，最終還是要改變地方的激勵機制。

特別是不要用GDP總量增長和招商引資來考核那些地理位置本來就處于劣勢的區域。此外，還要進行公共服務的城鄉間和地區間均等化。在大量的農民轉移到沿海大城市——少部分也轉移到中小城市——之后，相對落后以及農村地區的公共服務和基礎設施建設，要更多依賴中央財政的補貼。這種財政補貼，是基于“蛋糕”已經做大的前提的。

上述改革可以實現多方利益主體的共贏。第一，新移民進城之后可以獲得更高的收入、更好的公共服務和社會保障，也可以得到更多的培訓機會。以前，農民不愿意去參加培訓，城市政府不愿意投入培訓。如果解決了農民工的戶籍，這些問題就迎刃而解。戶籍可以給農民工一個穩定的預期，讓他們覺得，進了城就能扎下根來。第二，城市居民不僅能從經濟增長和服務業發展中獲益，更重要的是城市人口的老齡化和社會保障支付壓力將得以緩解，因為移民人口的年齡結構相對年輕，健康水平也相對較好。第三，農村居民也從中得益。制度變革也將改變未來中國農民工進城的模式。今天的勞動力流動模式是，青壯年勞動力進城，而婦女、老人和兒童大量留守在農村。如果遷移模式轉變為舉家進城，進城農戶的農地就可以流轉給留在農村的農民，用于對這些土地進行規模化經營。有觀點認為，如果農村土地使用權交易放開，就會造成部分農民失地，如果有一天，那些進城的農民發現適應不了城市的生活想回去，但是農村沒地了，怎么辦？其實，只要土地的流轉是按其使用權的市場價實現的，那就不用擔心，使用權出讓時，得到市場價，想再買回來，也可按市場價。關鍵不在于流轉與否，而在于有沒有完善的市場機制去承認土地使用權作為二種資產的價值。第四，政府也得益，“蛋糕”做大了，就業增長了，財政收入也增加了。第五，企業也可以由此降低其在東部發展的生產成本。今天很多企業在內遷，看似實現了區域間的平衡發展，但如果土地和勞動力自由流動，沿海地區企業成本的增長就不會那么快。通過限制沿海的用地指標，只會助推沿海地價的上漲，逼著企業放棄集聚的好處而內遷。如果勞動力流動不充分，通過行政力量推動的產業轉移，就不能帶來地區間人均GDP或人均收入的平衡發展。

總之，在推進勞動力、土地等生產要素跨地區再配置的過程中，最終的受益者是全體人民，同時可以在經濟持續的增長中實現社會和諧。這也就是我認為的中國農業勞動力的根本出路和城市化進程的方向。