農村信用社內部控制問題探析

摘要：在不同的歷史時期，農村信用社都為我國的農業和農村經濟，以及農村社會穩定做出了巨大的貢獻。隨著農村信用社改革的穩步推進，農村信用社的支農作用逐年增強。2008年，農村信用社農業貸款余額117萬億元，占全國金融機構農業貸款的比例由2002年末的81%提高到93%；農戶貸款余額1 115萬億元，農戶貸款戶數超過7 000萬戶，約占全國農戶數的1/3。這都表明農村信用社是支持三農的生力軍。但是在現實中我們也發現，農村信用社還背負著治理結構不完善、內部管理水平偏低等內控問題，加強農村信用社內部控制已成為關系到三農前景的重大問題。

關鍵詞：內部控制；法人治理結構；風險管理

中圖分類號：F32 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０106－02

一、農村信用社內部控制的內涵

（一）農村信用社內部控制的含義

農村信用社內部控制是指，農村信用社為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。

農村信用社的內部控制可以分為兩個部分來理解，即會計控制和管理控制。會計控制是指農村信用社為鑒別、分析、分類、記錄和報告業務經營及其相關活動而建立起來的會計方法和措施；管理控制是指農村信用社為提高經營效率、確保經營決策得以實施，在法人治理結構、人員素質及觀念、風險控制等方面采取的一系列具有組織、制約、協調功能的業務控制、措施及程序。

（二）農村信用社內部控制的目標

農村信用社建立有效的內部控制體系所要達到的目標有以下幾個方面。

首先，確保農村信用社發展戰略和經營目標的全面實施。有效的內部控制體系必須確保農村信用社的業務能夠根據管理層制定的政策以審慎的方式進行經營。

其次，確保金融法律規章制度的貫徹執行。內部控制規定了處理各種業務所必須遵守的制度和程序，將組織內部各職能部門執行法律法規的情況反映出來，通過授權批準程序使決策層得以控制和指揮本企業的一切業務活動。

最后，確保風險控制在規定的范圍之內。金融業作為一個特定行業，具有高負債、高風險等特點，經營的產品是貨幣及其它衍生金融產品，容易成為犯罪分子作案的目標，其經營管理中存在一系列高風險環節，要求建立與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度，以防范可能產生的各種風險。

二、農村信用社內部控制中的問題

（一）法人治理結構不完善

法人治理是指社員代表大會、理事會、監事會、管理層之間形成的權責分配、激勵與約束、權利制衡關系。法人治理結構是內部控制環境的最高層次，法人治理結構的完善，將為農村信用社內部控制環境奠定堅實的基礎。

首先，地方政府從自身利益出發干預農村信用社的經營。地方政府認為農信社是地方的銀行，應為地方建設提供資金支持。加上我國大部分農村經濟基礎薄弱，其他大型金融機構在農村基本撤出，財政投入杯水車薪，地方又有“政績工程”、“形象工程”等預算外資金的需要，巨大的缺口使得提供資金支持的重擔不可避免地落到農信社頭上。其次，農村信用社股東的被動參與導致所有者主體缺位。當前農信社所有者組成結構廣泛，而且大部分是由于地方政府攤派、命令壓力或跟風影響而介入的，缺乏參與農信社管理、約束經營者的主動性，從而導致農村信用社股東的管理權、監督權無法落實，也就無法對管理層追求個人利益最大化進行有效控制。

（二）農村信用社未形成行之有效的內控文化

近年來，農村信用社從領導到員工的風險和內控意識雖有明顯增強，但是并未上升到內控文化高度，特別是基層社還未充分認識到內控制約和風險管理的真正意義。有些控制制度尚未建立或不健全，管理部門之間的銜接不充分；或是規章制度數量龐大，但分散于各類文件中，缺少整合性，沒有形成一套規范、有序的系統性內控制度。風險控制能力軟弱，未能形成有效的信貸規范化管理機制、風險預警機制、科學決策機制、責任追究處罰機制。

（三）農村信用社風險管理水平較低，抗風險能力較差

制度上看，農村信用社內部控制規章中防范操作風險的內控制度多，而防范信用風險的內控制度少；前臺業務內控制度多，而中后臺內控制度少；業務的基本操作制度多，而風險管理和實施責任追究的制度少。

操作層面上看，農村信用社各種潛在風險和已經暴露出來的支付風險，主要在于貸款沉淀多，資產風險大，導致經營收不抵支、歷年虧損額較大、自有資金匱乏、資不抵債嚴重、備付金比例過低、支付出現困難。這些制約了農村信用社管理體制改革的深化，直接影響著農村信用社信貸資產的安全性、流動性、效益性，使得農村信用社抗風險能力不強。

（四）農村信用社內部會計控制不健全導致會計信息失真

會計信息既是農村信用社的決策支持系統、成本控制系統和業績考核系統的基礎，又是內、外部監督工作的基礎。現行農村信用社會計系統的基礎工作薄弱，不嚴格按照會計制度和規范賬務處理程序進行操作，致使信息質量不高，會計信息失真現象普遍。由于信用社的會計信息失真，會計工作非但不能防范農村信用社的風險，反而掩蓋了農村信用社資產風險的狀況。

三、農村信用社內部控制建設

（一）完善農村信用社法人治理結構

長期的“官辦”使地方政府和中國人民銀行等部門通過“外部控制”成為農村信用社現有治理結構的直接受益者，其經營管理者通過“內部控制”也成為農村信用社現有治理結構的直接受益者。農村信用社如果要按合作制規范，形成真正的合作制治理結構，必然會觸動這些權力部門和個人的利益，進而遭到他們的激烈反對。要改變這種狀況，一是要大力推進農村法制建設和政府體制改革，徹底根除地方政府通過對農村信用社進行“外部控制”受益的可能性；二是要制定農村信用社的信息披露制度，增強農村信用社經營的透明度，加大農村信用社社員（代表）大會對農村信用社經營的監督力度，比如強化社員大會職責，在章程中規定社員大會的權利、義務，并進一步明確履行方式，將社員大會制度化，涉及農信社改革、重大投融資決策、高管人員的聘用更換及其薪酬水平等重大問題由社員大會投票決定等；三是對農村信用社已經形成的積累明確由農村信用社社員共同享有，這些積累不具有投票權，從而消除地方政府干預農村信用社經營的產權基礎。

（二）開展多種活動培育內控文化

各級領導一定要一手抓經營、一手抓內控，頭腦中時刻要有案件防范意識，做到逢會必講案件防范、每查必查內控工作，把執行內控制度每時每刻貫穿到員工當中。同時要開展經常性的警示教育活動，教育員工樹立正確的人生觀、價值觀、金錢觀、享樂觀，及時通報已經發生的大案要案。要結合本單位的實際進行全面自查，查找漏洞、查找隱患，并及時進行整改補救，做到亡羊補牢。

（三）提高農村信用社內部風險控制水平，加強抗風險能力

從制度上看，首先要在適應農村信用社的股權結構變化的前提下，以風險金字塔來直觀顯示風險管理的組織架構。金字塔由高到低分別為監督層、決策層、執行層，各自履行風險監督、風險決策和執行風險政策的職責。高層負責確定風險偏好和風險管理機制，培育風險管理文化，自上而下層層傳導；業務部門經營風險并承擔風險責任，自下而上接受風險管理、控制與監督。

從操作層面上看，首先，農村信用社風險管理應緊緊抓住信貸資產風險管理這條主線，強化內部控制建設，建立健全信貸資產風險約束機制。一是要嚴格按照貸款五級分類標準，認真清理核實農村信用社的資產存量；二是要建立不良資產清收領導小組，將清收任務落實到人頭，并做到年有目標、季有安排、月有考核、日有進度；三是充分運用法律的、行政的和經濟的手段，加大清收力度；四是要嚴格控制信貸總量的無度擴張，嚴格執行《貸款通則》和落實貸款“三查”制度，合理劃分和確定貸款責權，確保新增貸款的流動性、安全性和盈利性；五是要提高從業人員素質，建立以人為本的信貸風險約束機制。

其次，農村信用社風險控制要落實授權審批控制和程序控制流程的建設。授權批準控制是指農村信用社的各項業務必須經過授權批準才能進行，其中包括：（1）授權批準的范圍，通常企業的所有經營活動都應納入其范圍；（2）授權批準的層次，應根據經濟活動的重要性和金額大小確定不同的授權批準層次，從而保證各管理層有權亦有責；（3）授權批準的責任，應當明確被授權者在履行權力時應對哪些方面負責，應避免責任不清，一旦出現問題又難咎其責的情況發生；（4）授權批準的程序，應規定每一類經濟業務審批程序，以便按程序辦理審批，以避免越級審批、違規審批的情況發生。

（四）加強會計制度建設，保證會計信息真實性

整章建制，為會計監督的有效實施提供制度保障。一是建立會計輔導、會計達標制度，通過輔導工作來服務基層，通過檢查來加強會計管理工作，通過經常性的會計達標活動來全面推進會計制度建設和會計監督工作；二是必須強化對會計工作的外部監督機制，外部監督具有很強的權威性、公正性，外部監督的形式和結果得到法律認可；三是明確會計監督、審計監督的執法職責和權限，以實施清晰明了的監督職能；四是要根據新的業務發展趨勢和經營決策的需要，及時修訂會計信息披露制度，進一步明確會計或有關事項信息的詳細規定，形成規范化制度，提高會計信息披露的廣度和深度。

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