關于高收入行業個人所得稅征管的思考

摘要：在我國高收入行業的個人所得稅征管實踐中，稅務機關存在的問題包括：對個人的工資薪金收入不能完全掌握，對個人的工資薪金外收入缺乏有效的監控措施，稅務部門內部征管信息傳遞不暢；納稅人越軌成本低導致的“僥幸”心理；社會不公正導致的“相對剝奪”心理和社會失范導致的“贏利”心理。對此，提出了完善我國高收入行業個人所得稅征管的對策建議。

關鍵詞：個人所得稅；檔案管理；雙向申報

中圖分類號：F810.424 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０101－03

當前，隨著經濟形勢的發展，個人所得稅調節和監督經濟的職能為越來越多的國家政府所重視。無論是發達國家還是發展中國家，政府在個人所得稅稅制設計時，并不是把稅收的財政效益作為唯一原則，而是將政府的其他意圖也體現在稅收制度和政策中。

但是，從個人所得稅在世界各國的實踐特別是在發展中國家稅制改革和我國稅制的演變來看，目前實現個人所得稅稅制優化的一個癥結就是忽視了個人所得稅的實施條件即稅收征管，稅制的超前性和稅收征管落后性的矛盾使既定的稅制目標因難以操作而常常落空。這個問題在我國高收入行業的個人所得稅征管中表現得尤為突出。

一、高收入行業個人所得稅征管中存在的問題

我國當前的個人所得稅征管實踐存在一些不可忽視的問題，造成了個人所得稅扭曲和稅收流失。這主要體現在稅務機關和納稅人兩個方面。

（一）稅務機關存在的問題

第一，對個人的工資薪金收入不能完全掌握。近年來，工資薪金所得已經成為個人所得稅稅收收入的主要來源。但就是這項大家公認扣繳比較好的稅源，稅務機關征收的稅款一般也僅局限在易于控制的賬面上的工資和薪金，而賬外發放的工資性獎金、福利補貼、實物、代幣購物券等，由于支付單位大多采取巧立名目、多頭發放和小金庫支付的辦法，并且一些支出是以非貨幣化的實物形式如福利住房、公車私用、免費旅游等形式發放，導致很多單位存在“低工資、高福利”的現象，稅務機關根本無法監控。

第二，對個人的工資薪金外收入缺乏有效的監控措施。由于我國法人支付單位“多頭開戶”普遍化，個人收入主體現金化，稅務機關的計算機未能實現與海關、企業、銀行、商場、工商等外部單位實現聯網，信息不能共享，使得稅務部門掌握的納稅人收入信息太少，質量太差，無法準確判斷納稅人的真實收入。對于勞務報酬所得、財產轉讓所得，利息、股息、紅利所得等稅目的稅源，稅務機關難以掌握并準確核實，普遍存在個人所得稅不扣或少扣的現象，從而導致了偷逃稅行為的發生。

第三，稅務部門內部征管信息傳遞不暢。由于我國缺乏全國統一的稅務代碼制度，征管信息傳遞不準確，而且時效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區域順利傳遞，甚至在同一級稅務部門的征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也常常會受阻。這就造成了有時候納稅人的資料已經到了稅務機關，但稅務機關的各個部門并不能全盤掌握。同一納稅人在不同地區、不同時間內取得的各項收入，即便都已扣繳了個人所得稅款，但在納稅人不主動申報的情況下，稅務部門根本無法統計匯總。

（二）納稅人存在的問題

根據國家稅務總局統計，中國富人占有國民存款的80％以上，但到目前為止，普通工薪階層仍是繳納個人所得稅的主力軍。富人逃稅、明星偷稅好像是習以為常、無所謂的事情。高收入者及灰色收入者是社會的強勢階層，容易隱蔽財富的來路和去向，其收入來源多元化、不固定、隱蔽性強，稅務機關難以監控。同時，偷逃個人所得稅的納稅人，普遍存在三種心理要素：越軌成本低導致的“僥幸”心理、社會不公正導致的“相對剝奪”心理和社會失范導致的“贏利”心理。富人偷稅現象可以說是這三種心理共同作用的結果。

第一，越軌成本低導致的“僥幸”心理。作為理性人，人天生具有經濟人本性，為追求自身利益最大化，只要納稅成本大于逃稅成本，其理性行為必然促使其在交易活動中鉆空子、投機取巧，以竭力偷逃稅款。世界上沒有人愿意主動繳稅，沒有人愿意把已經進入自己口袋的錢再掏出來。只要有操作的空間，經濟人本性就決定了納稅人有逃稅的可能。在我國，逃稅成功概率高和懲罰不力造成了逃稅的違約成本大為降低，一些納稅人正是對制度的違約成本作出一番考慮后，產生僥幸心理，在僥幸心理的支配下越來越多的人開始進行逃稅活動。

第二，社會不公正導致的“相對剝奪”心理。“相對剝奪”心理是指人們通過與參照群體的比較而產生的一種自身利益被剝奪的內心感受。這種心理狀況往往與社會不公正有關。首先，“人情稅”、“關系稅”、“背景稅”等使得稅額分配不合理，會給納稅人帶來不公平感而產生“相對剝奪”心理，直接導致一些本來自覺納稅的人也“放棄”納稅義務，趨向于少繳或者不繳稅款。其次，政府支出的透明度不高，由于決策失誤導致財政資金大筆流失，使納稅人在權利和義務之間產生了不平等的感覺，沒有納稅的光榮感。最后，一些政府的鋪張浪費和一些干部的揮霍享受所浪費的正是納稅人的錢，這些不良現象進一步增加納稅人的厭稅心態。

第三，社會失范導致的“贏利”心理。一方面，我國稅收征管制度缺乏對稅務人員制約及監督的相關規定，在不同的征管環節及稅務人員之間沒有完備的制衡體系。在這種狀況下，高收入行業的納稅人會利用自己的經濟地位和社會關系網鉆法律空子，與一些稅務人員進行體制外交換來獲取利益。在這種情況下，逃稅者付出的成本并不多，收益卻很高，這對逃稅者是有一定誘惑力的。另一方面，我國目前雖然制定了有關稅收政策及相應的法律法規，但在實際執行過程中，合法納稅、少納稅、偷逃稅等行為的區別并不明顯，這種獎懲不明現象無疑說明稅法作為規范在某種程度上失去效用。因此，一些納稅人認為，主動繳稅會在“市場競爭”中處于劣勢地位，是一種非理性行為。納稅人對納稅、逃稅作出成本和收益考慮后，會認為體制外的交換是一種理性行為，由此產生對逃稅的贏利心理而不愿意繳稅。

二、完善我國高收入行業個人所得稅征管的對策建議

現代制度經濟學認為，制度在經濟發展中起著重要的作用，尤其在轉軌時期甚至起著關鍵的作用。稅收征管是保證稅收制度有效執行的手段，稅收制度的目標又有賴于稅收征管來實現。在我國下一步的個人所得稅制完善過程中，就我國個人所得稅稅制與征管協調而進行的制度安排，特別是征管制度上的安排，將能提升我國整體的稅收征管能力，促進現實稅制逐步向“理想稅制”轉化。

（一）實施納稅人編碼制度

納稅人編碼制度是指對所有有收入的個人實行納稅號碼固定終身的制度。稅務機關應對納稅人實行編碼化管理，賦予納稅人與居民身份證相統一的終身有效的個人稅務登記號，全面進行有收入個人的統一登記，這是全面掌握個人收入及納稅情況的前提條件。納稅人的一切經濟活動，如工商業務匯款、利息股息收入、工資收入、現金交易存款以及個人資產等記錄，都應由交易雙方、銀行、企業、雇主等各種渠道通過電腦自動輸入其稅號。

（二）加強個人收入檔案管理制度

各級稅務機關的管理部門應廣泛采集每個納稅人的個人基本信息、收入和納稅信息以及相關信息，以納稅人、扣繳義務人分別建立申報編碼為基礎，建立個人所得稅和扣繳義務人的檔案系統，為后續實施動態管理打下基礎。

納稅人檔案的內容來源包括：（1）納稅人稅務登記情況；（2）扣繳個人所得稅報告表和支付個人收入明細表；（3）代扣代收稅款憑證；（4）個人所得稅納稅申報表；（5）社會公共部門提供的有關信息；（6）稅務機關的納稅檢查情況和處罰記錄；（7）稅務機關掌握的其他資料及納稅人提供的其他信息資料。

扣繳義務人檔案的內容來源包括：（1）扣繳義務人扣繳稅款登記情況；（2）扣繳個人所得稅報告表和支付個人收入明細表；（3）代扣代收稅款憑證；（4）社會公共部門提供的有關信息；（5）稅務機關的納稅檢查情況和處罰記錄；（6）稅務機關掌握的其他資料。

以上信息要實現網絡聯網，全國范圍內均可信息共享。稅務機關應定期增加可靠的新的數據資料，并根據本地信息化水平和征管能力提高的實際情況，以及個人收入的變化等情況，不斷擴大檔案管理的范圍，直至實現全員全額管理。即凡取得應稅收入的個人，無論收入額是否達到個人所得稅的納稅標準，均應就其取得的全部收入，通過代扣代繳和個人申報，全部納入稅務機關管理。各級稅務機關應該本著先扣繳義務人后納稅人，先重點行業、企業和納稅人后一般行業、企業和納稅人，先進“籠子”后規范的原則，積極穩妥地推進全員全額管理工作。

（三）實行納稅人和扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度

稅務機關應逐步建立起以“雙向申報”納稅為基礎，以計算機網絡技術支持的納稅人和扣繳義務人雙重檔案體系為依托，集中征收、分類管理和一級稽查的征管模式。雙向申報制度就是支付個人所得稅的單位即法定代扣代繳義務人對支付給個人的所得，須向稅務機關申報并代扣代繳稅款。同時，個人所得稅納稅人取得的所得無論扣繳義務人是否代扣代繳稅款，本人應自行向稅務機關進行納稅申報。

稅務機關應充分利用納稅人檔案資料，以扣繳義務人申報的資料檔案、納稅人檔案和納稅申報表三者為依據，加強個人所得稅管理。定期召開稅源分析會議并形成制度，通過對雙方申報資料的相互比較，如提供的收入、納稅信息進行交叉比對和評估分析，審核其申報資料的真實性，查找稅源變動情況和原因，及時發現異常情況，糾正并處罰不真實的納稅申報，引導納稅人如實申報納稅，減少偷逃稅，充分發揮個人所得稅調控收入的功能。

（四）重視和加強高收入個人所得稅控管

各級稅務機關應從下列人員中，選擇一定數量的個人作為重點納稅人，實施重點管理：（1）收入較高者；（2）知名度較高者；（3）收入來源渠道較多者；（4）收入項目較多者；（5）無固定單位的自由職業者；（6）對稅收征管影響較大者。

各級稅務機關應對重點納稅人實行滾動動態管理辦法，每年都應根據本地實際情況，適時增補重點納稅人，不斷擴大重點納稅人管理范圍，直至實現全員全額管理。按月或按季對確定為重點納稅人的監控對象的申報情況進行匯總、對比、分析，如發現零申報、異常申報或所申報收入與實際收入明顯不符的，應要求納稅人提供相關證明材料，發現納稅人應繳未繳或少繳稅款的，應按照稅法的有關規定，向納稅人追繳稅款，對扣繳義務人處以罰款。

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