人民監督員制度:精英化與大眾化中求平衡

摘要：人民監督員制度的試點工作開展以來，取得了良好的法律效果和社會效果，受到檢察機關和社會各界的廣泛好評。但是，該制度作為一個沒有任何經驗可供借鑒的新生事物，在其發展過程中還存在一些亟待解決的突出問題。如人民監督員選任資格，即人民監督員應精英化還是大眾化成為當前法學界爭論的焦點。一味強調人民監督員精英化或大眾化都是不可取的，應將兩者并重考慮，有機結合起來，從而達到最佳平衡點。

關鍵詞：人民監督員；精英化；大眾化

中圖分類號：D916.3 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０281－02

一、人民監督員精英化的利弊分析

目前，根據最高人民檢察院的文件精神，各級檢察機關人民監督員的配置大多傾向于精英化。以筆者所在的檢察院為例，選任的五位人民監督員均為大學學歷，其中一名為縣委黨校高級講師，一名市人大代表，兩名為縣人大代表，一名為政協常委。誠然，人民監督員精英化具有大眾化所沒有的優勢之處，他們具有較高的知識文化水平，懂得一定法律知識，有些還精通某方面業務，可能對案件的事實認定、法律適用作出更為準確的判斷；同時，其精英化所帶來的權威性，也更易使其監督得到檢察機關乃至社會的認可與接受。最高人民檢察院黨組副書記、常務副檢察長、人民監督員制度試點工作領導小組組長張耕在總結試點經驗時強調指出，人民監督員制度設立的初衷是通過聽取社情民意，讓“人民監督員重點從社會公眾認知的角度和倫理道德標準等方面對案件的辦理提出監督意見，保證案件處理更加符合社會的積極價值觀念和行為準則，與檢察官從法律角度和專業標準對案件的分析判斷形成知識互補，保證案件處理的社會效果與法律效果的統一。”而人民監督員精英化卻淡化了大眾化色彩，導致“人民”含量不足，偏離了制度設立的初衷。其弊端主要表現為以下幾方面。

1．監督角色不明晰，易于出現監督的重疊與混淆。精英人士社會角色多，從事的社會活動廣泛復雜，擔任人民監督員后可能出現重復監督、多頭監督。如人大代表本身就擁有法定的監督權力，政協委員也能進行政治監督，聘請他們擔任人民監督員會消減人民監督員的監督功能。

2．抗干預性不強。盡管當前依法治國方略全面推進，依法執政理念逐步深入人心，但實踐中，不當干預司法的現象時有發生，難免會影響檢察司法的獨立性。人大代表、政協委員、公務員基于其所具有的政治身份，在監督過程中，一旦遇到權力干預會心存顧忌，或多或少影響到案件的監督活動。

3．司法與民眾脫離。法治社會的推進離不開民眾法治意識的增強。雖然近年來隨著普法宣傳的推行，民眾的法律意識有所提高，但是總體來看，我國民眾參與司法的熱情不高，參與的能力也有限。人民監督員制度的確立為公眾參與司法提供了一條便捷有效的途徑，對激發公眾參與司法的熱情，積極參與司法活動并行使監督權利具有積極意義。排斥普通民眾擔任人民監督員拉開了民眾與司法的距離，背離了制度設計的初衷。

4．呈現“官員化傾向”，影響司法公正。司法實踐中，各級院按照高檢院的要求，選聘了一批社會知名度較高、口碑好、有一定群眾基礎、精通法律專業知識并具有司法工作經驗的人民監督員，但存在人大代表在人民監督員中的比例過大和領導干部頗多、呈現出“官員化傾向”的問題，人民監督員的代表性和人民性被打了折扣，司法公正在一定程度上受到影響。以四川省檢察機關選任人民監督員為例。全省選定的1 026名人民監督員中，人大代表459名，占44.7%；政協委員203名，占19.8%。人大代表和政協委員占人民監督員總數的2/3。海南省檢察機關的人民監督員雖然來自社會各界，但其中大部分也是人大代表。

二、人民監督員大眾化的優勢

1．有利于更好實現社會的公平與正義。普通民眾擔任人民監督員，社會身份單一，政治和社會生活面較小，監督上不會發生錯位。同時，普通民眾是純社會中普通的一員，不隸屬于任何政治實體，無政治負累，屈從于政治的概率較小，具有較強的獨立性和抗干擾性。這些都為人民監督員充分發揮監督作用，維護當事人的合法權益，實現社會的公平與正義提供了有利的條件。

2．有利于培養民眾的法律信仰。德國法學家拉德布魯赫曾言：“司法的公開性不應僅僅為了監督，民眾對法律生活的積極參與會產生對法律的信任。”人民監督員大眾化，讓普通民眾參與到司法活動中，增強普通民眾學習法律知識的主動性和積極性，拉近民眾與司法的距離，加深民眾對司法的理解，有助于培養民眾的法律信仰，提高民眾的法律意識。

3．有利于彌補檢察人員的局限。意大利著名刑法學家貝卡里亞這樣評價職業司法人員：“總是希望發現罪犯同時又落入學識所形成的人為窠臼”。人們通常認為職業司法人員理性有余而情感不足，易受長期形成的職業思維定式的影響而辦錯案，即使日后得以糾正，其造成的負面影響仍不能根除。普通民眾參與監督，是憑借公民樸素的社會正義感、公平感，根據自身的社會經驗以及人情世故的了解來對案件進行監督評議，有利于影響并改變檢察人員的職業思維定式，糾正檢察人員的偏執，彌補檢察人員的局限。

三、權衡利弊，實現人民監督員精英化與大眾化的平衡

通過上述分析可知，人民監督員精英化和人民監督員大眾化各有利弊。單純強調精英化，會缺乏監督的民主性和代表性，違背制度設立的初衷；一味強調大眾化，則會忽略司法的規律和理性，而偏離司法的基本軌道。倘若選任的每一名人民監督員都能符合精英化和大眾化雙重標準，是最能體現人民監督員制度的設立初衷，最能發揮人民監督員的監督作用。但在現實社會中，由于受各種條件的制約，每一個社會個體要么是精英，要么是大眾，如按照精英化和大眾化的雙重標準去選任一名人民監督員近乎是苛求與奢望。因此，筆者認為，應當結合人民監督員制度自身的特點，在人民監督員精英化和人民監督員大眾化之間尋求到最佳的平衡點，以使人民監督員制度勃發生機。

人民監督員有權對檢察機關直接受理偵查案件的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的“三類案件”進行監督；有權對“五種情形”（“五種情形”具體指：1.應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；2.超期羈押的；3.違法搜查、扣押、凍結的；4.應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；5.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。）提出糾正意見。在整個監督活動過程中，檢察人員無權介入，人民監督員具有獨立性，每個人民監督員能夠按自己的意志就案件的事實認定和法律適用充分、自由、平等、獨立地表達自己的意見和看法。然后，將所有參與案件監督的人民監督員的意見按照少數服從多數的規則形成人民監督員監督該案的最后意見。由此可見，人民監督員監督案件最后形成的表決意見并非人民監督員個人意見的表達，而是參與案件監督的人民監督員按照少數服從多數的規則形成的意見的整體表達，是人民監督員之間就案件進行平等充分的討論、爭論、協商形成的集體意見。因此，無須要求每位人民監督員個體既精英又大眾，而只要參與案件監督的人民監督員整體既精英又大眾，如此來實現人民監督員精英化和大眾化的有機統一。

筆者認為，應對人民監督員實行分類選任，即根據選任資格條件的不同將人民監督員分為精英和大眾兩類進而進行選任。對于精英類人民監督員，要求選任具有一定知識水平和政策法律知識的人士，如可以從法學教師、資深律師以及其他具有司法工作經驗或精通某方面業務的人士中選任，從而保證監督質量。任職期限上，相對大眾類而言可以長一些，以保持人員的相對穩定性。在地域上，由于專業人士資源配置不平衡，基層檢察機關，尤其是經濟不發達地區的基層檢察機關，在選任精英類人民監督員上有一定難度，可以突破地域的限制，在本地域外選聘一些專業人士擔任人民監督員。在人數上，考慮到監督小組一般是三人以上的單數，精英類人民監督員的比例不宜超過人民監督員總數的1/3。對于大眾類人民監督員，盡量追求大眾化、平民化，應降低準入門檻，主要從企事業單位、民間社會團體及本地域居民中選任，將人大代表、政協委員、公務員的比例降低并逐步淡化乃至退出。在任職期限上，為吸納更多的民眾參與到人民監督員制度中來，可以適當縮短大眾類人民監督員的任職期限或者每年按一定比例進行更換，加快大眾類人民監督員的更新周期，使更多的普通民眾有機會參與司法活動。在選任的地域上，一般應為本地域內常住的普通居民。然后，在每次開展人民監督員監督活動之前，先分別從精英類人民監督員和大眾類人民監督員中抽取人民監督員組成監督小組，其中抽取的精英類人民監督員的比例以不超過小組總人數的1/3為限。精英類人民監督員在監督小組中起著對法律的釋疑解惑、對專業問題為其他人民監督員提供咨詢的作用，相當于人民監督員內部的法律顧問和技術顧問，為人民監督員正確行使監督權利提供知識和技術支持。由于人民監督員之間的地位平等，精英類人民監督員的解釋對其他人民監督員也僅起參考作用，人民監督員根據各自的理解行使權利。由此使得人民監督員精英化和人民監督員大眾化有機融合，既實現普通民眾參與檢察司法活動，又保證案件監督質量。

綜上所述，人民監督員精英化和人民監督員大眾化各有利弊，在人民監督員選任資格問題上一味地強調“精英化”或“大眾化”都將使之陷入南轅北轍的境地，只有將精英化和大眾化并重考慮，融合二者的優點，才能實現人民監督員精英化和大眾化的平衡與協調，促使人民監督員制度發揮更大的作用。