淺論我國行政征用的人本思想

摘要：目前，行政征用是行政主體活動過程中比較薄弱的一環，行政征用制度從設計到運行都不同程度地缺失對被征用人合法權益的充分保障。在征用過程中，特別是對土地的征用中，踐踏公民合法權益的現象時有發生。因此，通過對行政征用制度所存缺陷的認識和分析，提出了構建“以人為本”行政征用制度的理念和設想。

關鍵詞：行政征用；補償；以人為本

中圖分類號：D63 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０201－02

一、行政征用的相關基礎知識

通常認為，行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益需要，依法強制取得公民、法人或其他社會組織的財產使用權或所有權，并給予合理補償的行政行為。學者們雖然還有不同的定義方法，但其實質都是一樣的，即基于公益大于私益的需要以及緊急狀態下，強制無特定責任之相對方對其合法權益做出犧牲，并給予合理補償的一項行政法律制度。根據通常的觀點，行政征用具有公共目的性、補償性、強制性、權屬移轉性等特征。眾所周知，國家制定征用制度的出發點和落腳點都是值得肯定的，但是在征用的過程中，由于種種原因，往往會侵犯被征用方的合法權益，引起矛盾和沖突。特別是在土地征用過程中，雙方的分歧顯得更加明顯，有時甚至會導致命案的發生。

隨著社會主義市場經濟的發展，征用的對象已不再局限于土地，而是擴大到土地以外的其他財產權。具體而言，行政征用大致有三類：一類是永久性的征用，如對集體土地的征用，它意味著所有權的轉移；二是應急性、臨時性的征用；三是對相對人勞務的征用，如遍布城鄉的各種非以工代費性的臨時工、征召義務兵等[1]。

從計劃經濟轉入市場經濟后，政府的角色也發生了變化，由單一的“命令指揮型”政府更多地向“服務型”政府過渡。在建設法治社會和全面推進依法行政的今天，行政行為以人為本的觀念也漸入人心，但不可否認的是，受傳統政治體制的影響，這種“服務型”的政府要想真正走向群眾之中，實現“大眾化”，真正成為人民的政府，并不是一件容易的事情。在行政征用制度中貫徹“以人為本”的理念，從而構建和諧的征用制度顯得尤為迫切和重要。

二、我國行政征用制度缺失人性化的具體體現

（一）行政征用的立法規制不足

我國現行憲法第10條規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款也規定“國家為公共利益的需要，可依法對集體所有的土地實行征用”。此外，《外資企業法》、《中外合資經營企業法》、《人民警察法》等法律中也有對行政征用的原則性規定，這些規定成為我國行政主體實施行政征用的主要依據。但是，我國至今尚未有一部對行政征用制度作出統一規定的法律?，F有立法對征用權的設定、征用程序以及補償措施等都缺乏明確的規定，這就使得征用權事實上難以受到限制，容易造成公權力的濫用，從而侵犯個人的合法權益。

（二）行政征用的行使主體過于分散、混亂

現今各國的立法大多肯定征用主體只能是國家，由政府行使征用權，我國《憲法》和《土地管理法》也只是規定國家可以作為征用權的行使主體。由于立法未能對征用權予以規范化，導致許多行政機關以“國家”的名義乘機實施征用行為。此外，在特定情況下，允許“政策”設定征用權，由于政策制定者的多樣性，則使征用權主體更趨五花八門，權力交叉、沖突現象嚴重，對于征用補償責任往往互相推諉扯皮，使征用工作不能圓滿完成[2]。

（三）對“公共利益”的認識和界定不清楚

行政征用是國家基于公共利益的需要而為的一種具體行政行為，但何為“公共利益”，學術界和事務界尚無統一的界定。發達國家的立法及通則認為公共利益應包含兩項內容：一是必須有公共使用的性質，二是必須有公共利益的用途[3]。我國憲法、法律也規定了行政征用以滿足公共利益為前提，但何謂公共利益，如何確定公共利益，我國憲法和法律卻沒有具體規定。實踐中，以經濟建設作為“公共利益需要”而征收土地的現象普遍存在，但隨著市場經濟的發展，很多所謂的“公共利益需要”的經濟建設項目已不再具有公共目的之性質，此時，必須具體明確公共利益的內涵和外延，禁止盲目地打著“公共利益”的旗號去損害相對人的權益。

（四）行政征用缺少具體必要的征用程序

在現代社會，程序控制是保障行政權合法、正確行使，防止其濫用和侵犯公民權利自由的必不可少的條件。在行政征用制度中，除土地征用外，大多數征用行為無程序規定或僅有非常簡單的規定。即使在土地征用程序中，《土地管理法》也只是規定了審查、批準、備案、登記、公告等程序，而且我國的土地征用公告程序只是作為附屬程序置于批準之后，目的也只是用于權利人的權利登記，對征用并不能起到監督作用。此外，我國的征用程序缺乏公開性和公正性，沒有確立公眾參與、公開查詢、舉行聽證以及異議和舉報等相關程序或制度。這無疑是制約行政征用健康發展的弊病所在。

（五）我國行政征用補償標準過低

在行政征用制度中，保障相對方財產權是征用制度的核心。行政補償的本質是國家在任何情況下都應當以平等為基礎為公民設定義務，當一部分人或個別人因國家行為而承擔的義務重于相同情況下的其他人時，國家應設法調整和平衡這種義務不均衡現象[4]。由于被征用者為社會利益做出了特別的犧牲，所以國家應給予被征用者損失補償。但是實際運作中，國家采用的是適當補償、相應補償的方式，這種補償方式的補償標準較低，補償利益小于損失利益。此外，政府有時還以各種名義扣押補償費用，使得原本就不多的補償費用最終落實到相對人手中時已所剩無幾。

三、構建以人為本的行政征用制度

行政征用是對相對人合法權益的特別犧牲，政府要想實現行政征用之目的，必須謹慎行事。當然前提是征用理念的人性化和征用法律制度的完善化。筆者認為，轉變落后的征用觀念，在行政征用中貫穿以人為本的理念，通過立法對征用制度予以完善，是征用制度發展的關鍵所在。

（一）轉換政府角色，樹立“服務行政”意識

服務行政乃現代行政之強音，其主旨在于為人民服務，為社會服務。市場經濟的發展及民主法制的進步，要求政府角色重塑，在行政征用中，政府及其工作人員要培養“服務意識”、“公仆意識”，政府在征用過程中應最少損害和最大補償相對方的合法權益。當然，我們強調“服務行政”并不否定行政征用的強制性，但是行政征用只有在“服務行政”基本觀念的支配下，在服務接受者對“服務”滿意的條件下，強制性才能產生應有的社會效果。

（二）制定《行政征用法》法典，加強行政征用立法控制

筆者認為，國家應在完善憲法有關征用條款的基礎上，制定一部統一、完整的《行政征用法》，明確規定征用的各種事宜，來具體落實行政征用的人本思想。具體可包括以下內容。

1.應明確行政征用主體及其權限范圍。在制定的《行政征用法》中應明確規定征用權的行使主體，由哪級政府或哪些工作部門在何種情況下可以行使征用權，法律應該具體規定，以防止征用權行使主體的分散、混亂，禁止超越職權或濫用征用權。

2.行政征用應在“公益”目的下遵循公平、公正、公開等原則。征用權的行使涉及到相對人的人身以及財產的使用權或所有權，因此，征用主體在行使征用權時必須基于“公共利益”的考慮，否則不得行使征用行為。在征用權行使過程中必須遵守公平、公正、公開等原則，即要求作出征用的決定、依據、過程等公開，允許當事人參與，讓當事人知曉，并公平、公正對待當事人，不得“同等情況不同對待”或“不同情況相同對待”。

3.應明確規定行政征用的各種程序。如前所述，由于缺少程序性規定，導致征用制度的畸形發展，相對人的合法權益得不到保證，當然會引起抵觸和不滿情緒。對此，政府應該具體、詳盡地規定行政征用的調查、審批、聽證、公告、實施、補償、舉報、異議申訴等程序，并規定違反程序的救濟辦法。此外，我國的行政征用制度也應遵循“自然公正”原則的基本精神，被征用方有事前得到通知和為自己辯護的權利。

4.應提高行政征用的補償標準，公平補償被征用人的損失。補償費用是被征用人最關注的一個問題，前文筆者已經提到我國行政征用的補償標準太低，補償安置費用太少，這是造成社會矛盾和沖突的主要原因。雖然有學者認為這是我國國力所致，但筆者認為，在改革開放以后，我國的國力得以大幅度提升的情況下，固守這種“適當補償”、“相應補償”的標準的做法理應受到質疑和否定。雖然我國目前采用全額補償的方法可能不現實，但完全可以用“公平合理”的補償標準去限制征用權和保護私有財產權。

5.建立健全的行政征用監督救濟制度。權力的制約和監督與對相對人合法權益的保護是對立統一的，行政征用制度應該建立一種完善的監督機制，加大對征用活動整個過程的監督，引導“權力”健康發展。此外，還必須從程序上完善司法最終救濟制度，對行政征用不服以及要求補償、損害賠償的，除了可以申請行政復議外，都可以提起行政訴訟，以充分保護被征用人的合法權益。

總之，發源于土地征用的行政征用制度目前還很不成熟、不完善，在征用過程中缺失對被征用人合法權益的充分保護。在建設法治社會的中國，行政征用應充分貫徹“以人為本”的理念，使政府和民眾相安無事、和諧發展。

參考文獻：

[1] 余衛明，鄧成明.行政法與行政訴訟法[M].長沙：湖南人民出版社，2001：133.

[2] 董佩林.試論我國現行的行政征用制度[J].法學論壇，2001，（3）.

[3] 紫強.各國（地區）土地制度與政策[M].北京：北京經濟學院出版社，1993：174.

[4] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2003：549.