基于“引咎辭職機制”對完善干部人事制度的思考

摘要：“引咎辭職機制”的形成與發展已有很長的歷史淵源，并且在西方也得到了廣泛應用。盡管“引咎辭職機制”在當代中國起步很晚，但它對改革發展中干部人事制度的完善卻起到了催化劑的作用。目前，引咎辭職機制還不健全，還存在一些問題，只有建立一套全新的機制平臺才能使引咎辭職機制得以支撐，從而大大推動干部人事制度的改革。

關鍵詞：引咎辭職；責任機制；執行機制；監督體系

中圖分類號：P035.2 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０168－03

對行政權力進行監督和控制，建立過錯責任追究制度，是法治社會的應有之義。其中，引咎辭職是近年來開始運用的新制度，這無疑具有積極意義。但實踐中，這項新的機制的建立還不夠科學和規范，還沒有納入法律制度的軌道。沒有程序化、法制化的引咎辭職機制，就不會有真正意義的干部人事制度的改革。

一、引咎辭職及其運用

從字面意義來看，“引”是“牽引”之意，后引申為“承認、引到自己頭上”。因此，總的看來，引咎辭職就是把過錯、過失歸于自己并因此辭去職務的行為。

“引咎辭職”是近年來非常流行的一個慣用語。不過，它的雛形——“引咎”在我國卻具有深遠的歷史。孟子曾經這么提倡：“有官守者，不得其職則去；有言責者，不得其言則去。”《北史·周武帝紀》曰：“公卿各引咎自責”。《三國志·吳志》中也有這么一句話：“權引咎責躬”。這說明，早在我國的封建社會前期，行政官員“引咎”的現象就已經出現了。首先使“引咎辭職”形成一種機制的，是在西方，而且不時地可以看到它的“閃亮登場”。在美國，第37屆總統尼克松在1972年就曾因水門事件被迫引咎辭職；在日本，從首相到大臣，先后有多名官員引咎辭職；2001年10月，由于導彈誤擊俄羅斯客機，烏克蘭總統庫奇馬接受了國防部長庫茲穆克的辭呈；2002年，埃及的一列火車因大火使373人喪生，導致了交通部長引咎辭職……所有這一切，都在解說著一個事實，就是引咎辭職在西方的應用越來越廣泛、越來越頻繁了。

自2004年開始，引咎辭職這一特有的問責制度開始為中國民眾所熟悉。2004年4月，中國石油天然氣集團總經理馬富才、北京市密云縣縣長張文、吉林省吉林市市長剛占標因相關責任事故引咎辭職，而政府官員因礦難而引咎辭職的亦不乏先例。《黨政領導干部辭職暫行規定》中列舉了九種需要引咎辭職的情形，“連續或者多次發生特大責任事故”赫然在列。廣東梅州市由于一個月內連發“7·14”和“8·7”兩起煤礦特大透水事故，受難礦工人數超過百人，有關官員引咎辭職實屬理所應當。國家環保總局局長解振華因松花江環境污染事件引咎請辭，2008年9月8日8時，山西省襄汾縣新塔礦業有限公司尾礦庫突然潰壩，造成254人死亡34人受傷。省長孟學農引咎辭職。大量的事實說明，引咎辭職機制正在被社會所接受，在人們的觀念中也正在發生著潛移默化的作用。

對行政權力進行監督和控制，建立過錯責任追究制度，是法治社會的應有之義。其中，引咎辭職是近年來開始運用的新機制，這無疑具有積極意義。但筆者注意到，實踐中，這項新的法律制度并未與責令辭職、罷免、撤職、降職等傳統制度相區別，而是基本混為一談。如最近就有相關文件出臺，把引咎辭職與調離崗位、責令辭職、免職等同視為“組織處理方式”。筆者認為，對此，要明確以下四個關系。

1.以人為本與“以官為樂”的關系

胡錦濤總書記歷來強調以人為本的科學發展觀。以人為本就是要以人民群眾的利益為根本出發點，以為人民服務為宗旨。想事業，干正事，即使是工作中出現了意外，引咎辭職了，也會感到無愧于人民，人們也不會忘記的；相反，通過各種渠道，采取各種手段弄到了官，并以官為官，或“以官為樂”，工作中一定會出現重大過錯，這樣的人雖也引咎辭職，但不可和前一種同日而語。

2.引咎辭職與責令辭職的關系

對引咎辭職和責令辭職的處理和限制，在制度上也應該有所區別。應當對自覺承擔領導責任的行為給予必要的激勵，而不能等同于責令后才辭職者。在剛性的組織處理行為之外，再建立引咎辭職、公開道歉等自律的、柔性的責任追究機制，無論是對于增強領導干部的責任心，還是維護政府的公信力，都是十分有益的。關鍵是，好的經還要念好，好的理念還要靠具體的制度設計才能“落地”。因此，引咎辭職和責令辭職都是辭職，但關系確實經緯分明。

3.民意與政府的關系

引咎辭職是民主政治的產物，官員的引咎辭職是對公眾意愿訴求的應答。名副其實的引咎辭職必定建立在通暢的“民意與政府”機制基礎之上，是民意與政府良好互動下的產物。通暢的“民意與政府”機制意味著政府、公眾之間的信息共享與充分溝通，一旦有責任事故發生，公眾能及時獲得真實準確的信息，判明承擔辭職之責的官員，并通過公共輿論形成壓力，迫使有關政府官員引咎辭職；而政府有關部門亦可依據公眾輿論督促有責官員盡早引咎辭職，以回應民意、疏導民情、平復民憤。然而，通暢的“民意與政府”機制尚在襁褓之中，信息的相對稀缺讓公眾難以判明真正的責任人，溝通的匱乏又使公眾的意愿和政府的決定往往難以合拍。由此可見，民意與政府的關系應該是殊途同歸。

4.引咎辭職與教育管理的關系

引咎辭職是為推動干部能上能下而建立的一種淘汰機制。因此，對引咎辭職的干部既不能另眼看待，也不能放任自流。對引咎辭職的干部，如果具備條件，可以根據影響的大小、承擔責任的輕重、個人綜合素質和工作實績優劣等情形，采取轉崗、降職任用、待崗或提前退休等多種方式進行安置。對那些認真吸取教訓，在新的崗位上進步明顯、得到群眾公認的，應當及時表揚鼓勵。對符合提拔條件的還可以重新予以起用，努力形成一種既“能上能下”，又“能下能上”的新局面。同時，干部引咎辭職后，對經調查、審計等發現有違紀違法行為的，應當堅決查辦，以防止某些干部把引咎辭職當做保護傘，逃避黨紀國法的處理。可以說，引咎辭職機制的建立為干部人事制度改革奠定了良好的基礎。

二、引咎辭職機制的實質及其要件

很容易分析得到，引咎辭職制度的實質是一種激勵機制，其內核便是責任機制。換言之，引咎辭職是一種以責任的主動承擔為核心的激勵機制。引咎辭職制度的健全，內在地要求責任機制的切實健全、與之密切相關的執行機制的嚴格確立以及相應配套的監督體系的系統形成。

（一）責任機制

這里所謂責任是指具有一定嚴重性的道德責任，指有別于法律責任、行政責任并與兩者有著清晰界限的領導者“失職”的責任。筆者在這里為失職加上雙引號，是因為它并不屬于現有法律框架內規定的因行政失職引起的、所應負的法律責任或者行政責任。這才是“咎”之本質規定、是其應有之義。如果“咎”這種“失職”、這種過失已經到達了違反行政法律規范、刑事法律規范或不履行行政法律義務、刑事法律義務的地步，那么，就應當承擔行政法律后果甚至刑事法律責任而不僅僅是“引咎辭職”的問題了。因此，理論上而言，引咎辭職制度的出現能夠填補、完整責任追究機制。但是，問題的關鍵也恰恰在這里，一定嚴重性的道德責任到底如何界定？在什么情況下領導者的行為算是到了負一定嚴重性的道德責任的“點”而應主動辭職？此外，如何“責任到人”？萬一應當引咎辭職的沒引咎辭職，而連道德責任都不應承擔的人卻“下崗”了，換言之，萬一只是“替罪羊”“下崗”，那該怎么辦？

筆者認為，要建立健全責任機制，就必須對“一定嚴重性的道德責任”進行全方位的界定。

1.對責任的閾值進行規范的規定。如果我們按承擔責任的輕重程度把責任分為這么幾個臨界點：O點——無須承擔任何責任；A點——必須承擔道德責任；B點——必須承擔行政責任；C點——必須承擔刑事責任；其中O

2.職責明確、責任到人。必須明確管轄范圍、明確責任范圍。首先，必須進行橫向的界定。對于某一特定領域或范圍的管轄，同一層級的行政機關，甚至同一部門中，很多領導都負有行政職責，必須將責任具體到人。對某一宏觀的管轄內容，可以集體負責，但微觀、具體的管轄內容，則必須具體到每個負有具體行政職責的人，一旦出現“一定嚴重性”的問題時，就必須負“一定嚴重性的道德責任”，其結果，應該引咎辭職。這樣，可以防止推卸責任、原先誰都負責結果誰都不負責現象的出現。其次，必須進行縱向的界定。對于某一特定領域或范圍的管轄，很多層級的行政領導都負有行政職責。必須對此嚴格規定。比如，對某一村的治安情況的管轄，村治安主任、村委主任、該村所在鄉鎮的公安局長或派出所長、鄉鎮長、該鄉鎮所在的縣市公安局長、縣市長甚至地區級的市相關領導、省相關領導在法理上都承擔了一定的責任。這種責任是其職權所同時必然帶來的，又稱為行政職責。當該村確實出現了治安問題而管轄不力甚至以權謀私時，如果村治安主任、村委主任負法律責任，那么，鄉鎮派出所長、鄉鎮長就很可能至少應負行政責任，而縣市公安局長、縣市長則很可能至少應負“一定嚴重性的道德責任”，其結果，應該引咎辭職。

這樣，只有我們分別從責任的內涵、責任的外延（包括橫向、縱向兩個維度）同時進行構架，才可能建構起較為系統的責任機制。

（二）執行機制

責任明確了，下一步必然是執行，換言之，就是引咎辭職。其核心是主動辭職。引咎辭職在理論上的實行，在外因上需要一系列配套的機制，內因上則需要相應的行政領導具有一定高度的道德自覺性，如果這些領導真能主動“引”“咎”到自己頭上，主動遞交辭呈，那么，是不需要外在的一系列強制性的配套機制的。關鍵就在于他們往往是某些特定利益的既得者，即使在責任已明確的前提下，還是會千方百計地通過調用各種行政、政治資源為自己開脫，因此，為預防萬一，還是要對執行機制進行設計——“因咎辭職”這一配套機制便是執行機制的重要組成部分。因咎辭職特指在責任人不引咎辭職的情況下強制其辭職的行為。

3.監督體系。監督體系貫穿于前二者之中。無論在責任的明確階段，還是在引咎辭職階段，監督體系都必須發揮它應有的作用，這是這個新興的公共部門激勵機制得以正常運轉的根本保障。責任明確階段：由于“咎”的最小值的確定具有相當的難度，因此為客觀、公正、公開起見，更需要公眾的介入，理所當然，公眾應成為主要的監督主體。執行階段：由于社會輿論可以給不執行者帶來巨大的壓力，所以也非常需要公眾的介入。為此，必須規定公眾參與此類監督的具體內容，規定其他參與主體監督的具體內容，并開辟專門的監督渠道，以保證公眾能夠監督、有效監督。當然，其他傳統的監督體系也要切實發揮作用，具體包括紀檢機關、監察機關、人民代表大會、行政機關、司法機關以及新聞媒體。這樣，把整個引咎辭職的過程都置于社會的監控之中了，才可能使之真正地成熟、完善起來。

三、引咎辭職制度不完備的原因及其對策

我國的引咎辭職制度還沒完整地建立起來，其原因有三：一是引咎辭職本身，還沒形成專門且規范的法律文件。二是上述的其他配套機制還沒切實建立起來。換言之，尚未建立起可操作的、現實的制度平臺。三是現有的各地推行的引咎辭職政策，存在一些漏洞。例如，責任的確定基本上是在行政系統內部完成，很容易使某些人成為政治斗爭的犧牲品。那些沒有政治背景或者背景不夠強大的行政官員，會被那些背景比他們強的人，利用這種機會，聯合起來，把他們“清除”出門，這樣更有利于他們的“事業”順利進行。又如，責任沒有明確到其人。主要有三種情況：一是責任根本沒有明確到人，結果到最后誰都不負責，不了了之。我國現在出現非常多這樣的事情。以市政工程為例，蓋了很多摩天大樓、生活小區，鋪了好多綠地、草坪，結果后任來了，全否決了，全都不用追究責任。二是責任明確到人，但是量錯了“刑”、量輕了“刑”。縱觀現在的一些引咎辭職政策，那些“咎”本足以承擔刑事責任了，結果卻只是辭職了事。這樣，引咎辭職本質上成了推卸責任的一個幌子。三是責任明確到人，但該引咎辭職的人卻沒有引咎辭職，甚至什么事都沒有。僅以近兩年發生的大量豆腐渣工程和煤礦坍塌事故為例，除了直接責任人被判以相應刑事責任以外，高級一點的領導頂多抱抱歉，慰問慰問，就什么事也沒有了。反觀西方，引咎辭職的卻基本上是高級行政官員，比如文章開頭提到的烏克蘭國防部長、埃及交通部長甚至美國總統尼克松。再者，即使明確到人，結果卻是“因咎辭職”，主動辭職的情況非常少。這說明該制度還沒真正形成，還需要大大發展、完善。

因此，作為一個系統的解決方案，還是要根據前述理論上的分析來設計。

1.建立健全責任機制。要切實組織群眾、專家學者和相應的行政機關對具體領域的責任進行清晰、科學、全面的界定。責任要明確到具體人。要嚴格按照法律的規定量刑：該承擔刑事責任的就要承擔刑事責任，該承擔行政責任的就要承擔行政責任，決不可僅以引咎辭職了事。同樣，某一領域出現重大問題，非直接責任人——主要是相應的高級官員也要引咎辭職。

2.建立嚴格的執行機制。應該盡量減少“因咎辭職”現象的出現，盡管它還是比較合理的。為此，必須切實加強執行力度。一是配合當前的“德治工程”，從道德建設入手，提高行政官員的道德自覺性。二是做好“善后”工作：客觀地對行政官員的引咎辭職作出評價，如條件允許，合理地安排去向，使其心理平衡。三是對于“因咎辭職”，適當加大處罰力度，比如承擔一定的行政責任甚至刑事責任。

3.系統地加強監督力度。自始至終地對任何具體的引咎辭職案進行全方位的監督，但必須切實保障群眾的有效參與。同時，新聞媒體的介入也要加以保證。

鑒于以上分析，引咎辭職在我國剛剛起步，必須在這個“可雕塑”的時期對它加以正確的引導、全面的建設、嚴格的約束、科學的規范，使構建這套新制度的其他機制平臺得以支撐引咎辭職的全過程。惟其如此，才可能建設成為真正彌補現有責任追究機制的有效制度，才可能成為真正起作用的公共部門激勵機制，才可能大力推動我國干部人事制度的改革。

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