我國戶籍法律制度及其改革的思考

摘要:在計劃經濟時代，國家重點向城市傾斜，城鄉二元結構逐步形成。目前，城鄉二元經濟結構已經越來越不適應社會生產力發展的要求，并且已經影響到我國經濟社會的發展。二元戶籍制度的弊端也越來越暴露出來，但是，改革進程卻非常緩慢。這一困境如果從制度經濟學的角度，可以用“路徑依賴”理論來解釋。這必然需要戶籍法律制度的改革。

關鍵詞:戶籍法律制度;路徑依賴;弊端;改革

中圖分類號:D631.42 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0186-03

一、問題的提出

在計劃經濟時代，國家重點向城市傾斜，嚴格限制農村人口向城市流動，由于工業與農業的剪刀差，農村與城市的發展差距逐漸拉大，城鄉二元結構逐步形成。改革開放以來，盡管農村的改革和城鎮化在一定程度上緩和了城鄉分割狀態，但是并沒有從根本上解決問題。目前，城鄉二元經濟結構已經越來越不適應社會生產力發展的要求，并且已經影響到我國經濟社會的發展。城鄉差距的不斷拉大導致了社會的不滿和矛盾，如果這種狀況繼續下去，就會給社會經濟發展帶來負面效應，甚至影響社會穩定。我國經濟要保持持續、快速、健康發展，也必須消除城鄉對立，實現城鄉一體化。十六大明確提出了要統籌城鄉經濟社會發展。統籌城鄉發展，加快推進城鄉一體化，既是貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的重大戰略舉措，又是從根本上消除城鄉二元結構，解決“三農”問題的治本之策，更是尊重和保障公民人權的客觀需要。統籌城鄉經濟社會發展，根本在于調整我國城鄉二元經濟結構，縮小農村與城市的差距。這必然需要戶籍法律制度的改革，改革二元戶籍制度成為改革中的重要一環。

二、二元戶籍法律制度對城鄉平衡發展的負面影響

從本質上看，戶籍制度的功用在于為社會中的不同主體建立一種秩序。現階段，我國執行的戶口管理辦法將人口劃分為農業人口和非農業人口。這種二元戶籍制度是計劃經濟的產物，與計劃經濟時期的社會發展相適應，曾起了積極的作用。但是，二元戶籍制度從建立以來，就和統購統銷制度、人民公社制度、城市勞動就業和社會福利保障制度結合在一起，維護著城鄉二元社會結構的生成和發展，與現實社會愈來愈不相適應，其弊端亦暴露無余。由于依附在戶籍制度上的權利和保障的差別，農村居民享有城市社會資源的可能和農村勞動力公平就業的機會被“合法化”地剝奪。雖然，我國的戶籍法律制度在逐步走向開放，在一定程度上順應了統籌城鄉發展的要求，但總的來說，還是遠遠不夠的，戶籍制度的負面影響仍大于積極作用。當前戶籍法律制度對統籌城鄉發展的制約主要集中在以下幾個方面。

1.二元戶籍制度造成城鄉居民的權利義務不平等

二元戶籍制度將公民一分為二，并在利益分配上向城市傾斜，形成了事實上的戶口等級制度，使公民具有了不同價值與不同等級的社會身份，架空了憲法賦予公民的平等權利，也不符合“中國公民一律平等”這一基本的立國宗旨。許多農村人為了轉成“商品糧”、變成“人上人”而絞盡腦汁，典型的例子就是在汨羅江畔舉行的古老龍舟賽，對每年第一名的獎勵就是給一個“農轉非”指標，戶口被當作高于一切的獎品。沒有身份的平等，就不能建構真正和諧的社會秩序。這些依附在戶口上的特權性質，不符合社會主義的本質要求，而且與市場經濟要求處處相悖。

國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》以來，各地方政府將戶籍改革的重點放在取消戶籍分類上，紛紛出臺政策，取消農業戶口與非農業戶口的戶類劃分，統一為居民戶口，以實現城鄉戶口登記管理一體化。但事實上，這種改革只是對“分類”的單方面改進，僅僅解決了“名份”問題，由于與戶籍制度相關聯的人事、教育、醫療等制度的配套政策滯后，戶籍等級特權化依然存在，戶籍價值化的意識并沒有完全消除，戶口仍然還是分配權利和利益的重要操作系統。

在二元戶籍制度下，在就業方面，公務員招考、事業單位招聘、國有企業招工時，都要求有本地戶口，這就使得那些沒有本地戶口的人不能公平地參與競爭。在教育方面，由于城鄉差別，導致教育資源分配不平衡，農村人口子女流入城市接受教育通常難以與城市戶籍人子女享有同等的待遇，由于各地都是憑戶口上學，不是本地戶口，就要比別人多支付一筆數量可觀的贊助費、借讀費、擇校費等。在物質幫助方面，我國的福利制度和大多數社會保障都是針對城鎮居民而設置的，也就是說，作為一個公民，要享受諸如住房公積金、失業保險、醫療保險、養老保險等福利的必要條件之一，就是具有城市戶口。在事實上，造成對流動人口在收入分配上的不公平，使憲法賦予公民“在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，無法平等地實現。這些都與憲法規定的“公民有勞動的權利、有受教育的權利、有獲得物質幫助的權利”相悖。

2.二元戶籍制度阻礙了勞動力資源的合理配置

趙耀輝和劉啟明從遷移歷史的角度，揭示了戶籍制度的實質和效應:“中國的城鄉遷移的控制是通過戶籍政策來實現的。戶籍制度從50年代開始實施以來，一直是影響城鄉人口流動的主要制度障礙。”現行戶口遷移制度從整體上阻斷了人口在城鄉之間、東西部之間、一二三產業之間的正常流動，從而使人才、人力無法按照社會分工、資源分布與商品生產、市場經濟的需要合理流動、優化配置。十一屆三中全會以后，農村實行“包產到戶”，農業生產力得到大力發展，出現大量的農村剩余勞動力要向城鎮轉移。但是，有關方面并沒有適時地改革過去那種嚴格限制農業人口轉為非農人口的戶籍身份制度。農民即使出來了，進廠打工了，也是“離土不離鄉，進廠不進城”，這嚴重地限制了農民的遷徙自由、擇業自由。好像城市只是城里人的領地，上班是城里人的特權，農民生在農村，就應終生“面朝黃土背朝天”，向土地刨食。二元戶籍制度將城鄉人為分割，阻礙了人口的正常遷移、資本的合理流動，造成農村人口、資本不能進入城市，內地不能到沿海，鎮不能到市，小城市不能進入大城市。與之相反，鼓勵人口由城市到農村、由發達地區到欠發達地區的流動。這是違背市場經濟原則的。同時，勞動力合理流動的不能實現，不僅會挫傷勞動者的積極性，而且也是一種社會資源的浪費。

3.二元戶籍制度延緩了中國城市化的進程

我國城市化進程發展較快，但城市化水平在世界上仍處于落后水平。近現代史表明，任何一個國家的城市化水平必定會隨著工業化水平的提高而提高，可以說，城市化是工業化的必然結果。然而，我國的城市化嚴重滯后于工業化。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的工業取得了長足的發展，城市化卻沒有表現出相應的進步。從1949—1978年近30年間，農業人口比重由89.4%下降為83.6%。到1990年，我國工農總產值中工業產值已占77.7%，①但城市化僅為26%。1949年我國城市化水平為10.6%，1959年為18.4%，1978年為17.9%，從中可以看出，1959—1978年的20年間，我國城市化水平不僅沒有上升，反而下降了0.5個百分點。從1950年到1980年30年間，世界城市化水平從29%迅速上升到41.3%，其中發展中國家由16.7%上升到30.5%，先進國家由52.5%上升到70%以上。1997年，全世界城市化平均水平已達46%，發達國家一般都在70%以上，發展中國家的平均水平也在40%以上，而我國僅為29.9%，相差甚遠。

4.二元戶籍制度是導致有效需求不足的原因之一

我國經濟發展中的問題之一，是內需不足，尤其在經濟危機中，啟動內需成為經濟發展的保證。有關部門采取了一系列措施擴大內需，作為人口絕大多數的農民消費需求的增強，也成為其中一個方面。但是，大量涌入城市務工經商的農民，幾乎不可能獲得與城市居民同等的機會和社會地位，這在相當程度上窒息了他們投身城市建設的積極性和創造性。經濟學的終身收入假說指出，人們在消費時，通常是按照其穩定的或終身可得的收人作為其預算約束。目前有數千萬農村人口在城市打工，處于流動狀態，然而，由于他們不具備城市戶口，工作預期不穩定。所以，在城市短期滯留的人口不愿將其收入過度地用于即期消費。同時，廣大農民的社會保障投入少，也是消費不能進一步啟動的原因之一。因此，只有通過戶籍制度改革，使其對未來的預期改變，才能增加消費，才能進一步帶動經濟的發展。

三、戶籍制度改革的困境——路徑依賴

目前，二元戶籍制度的弊端越來越暴露出來，但是，改革進程卻非常緩慢。這一困境如果從制度經濟學的角度，可以用“路徑依賴”理論來解釋。路徑依賴最初由Paul A. David提出，W. Brian. Arthur作了進一步的拓展，而諾斯是第一個提出制度變遷中的“路徑依賴理論”的學者。在制度變遷中，存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化。所以，人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇。新中國在建國初期選擇了二元戶籍制度，這一選擇又在很大程度上決定了我們今天戶籍改革的路徑依賴。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變化可能進入良性循環的軌道，迅速優化;也可能順著原來錯誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無效率的狀態下而導致停滯。這是因為:(1)初始的制度選擇會提供強化現存制度的刺激和慣性，因為沿著原有的體制變化路徑和既定方向走，總比另辟溪徑要來得方便;(2)一種體制形成以后，會形成某種在現存體制中既得利益的壓力集團，他們力求鞏固現有制度，阻礙進一步的變革，哪怕新的制度比現存制度更有效率。

中國的戶籍制度淵源很古老。自西周分封諸侯，“賜土賜民”，戶口就和土地一樣，構成國家賴以存在的基礎。封建社會時期幾經改朝換代，戶籍制度不斷完善，但這種非常完備的制度卻成功地把廣大農民禁錮在土地上，人的流動性降低，人地依存關系和等級制度制約了商業的發展，只是隨著封建王朝的衰落，商品經濟才逐步興起。新中國建立之初，并沒有戶籍制度，公民遷徙自由。但是，從1958年開始，政府頒布了一系列的配套法規和政策，包括就業、醫療、住房和福利等，形成了界定身份、區分利益和阻斷遷徙的制度性藩籬。現行戶籍制度已經滲透到社會的每一個角落，原因似乎可以從路徑依賴理論中得到合理的解釋。

四、改革戶籍法律制度

所謂戶籍制度改革，是指“對穩定職業或戶籍改革就是要取消‘身份’限制，打破城鄉分割的戶籍管理二元結構，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和合法生活來源為基本落戶條件，建立與社會主義市場體制相適應的新型戶籍管理制度。”改革戶籍制度是城市與農村、發達地區與不發達地區利益博弈的過程。在這一博弈過程中，農村或不發達地區處于弱勢。改革戶籍法律制度取決于中央力量的干預程度和社會對協調城鄉發展和區域發展的認識。

縮小城鄉差距，實現城鄉一體化，促進中國農民和市民的平等，這是今后中國發展的正確方向。北京經濟觀察研究中心的仲大軍指出:“我們這樣的社會主義國家，應該在人民中間拉開如此大的差距嗎?……今天，時光進入了二十一世紀，縮小前五十年間形成的巨大的地區差距和城鄉差距已迫在眉睫地成為中國新世紀的主要任務和戰略目標。必須打破計劃經濟時期形成的戶籍管理制度，保障各種資源在全國范圍內合理流動，確立以人為本的發展戰略，應當成為我們的主要思考。”我們認為，要使得戶籍法律制度適應城鄉一體化的要求，應該做如下改革。

首先，完善憲法關于公民權利的規定，使遷徙自由成為公民的憲法權利。據荷蘭馬爾賽文等人1978年的統計，142個國家的憲法中有81部規定了遷徙自由。在憲法沒有規定遷徙自由的國家中，有的同樣是把遷徙自由作為公民權利，如美國憲法雖未規定遷徙自由，但聯邦最高法院在判例中確認了這一權利，美國法學家把它視為一項自然權利。發達國家對于戶口遷移限制也較少，如，日本戶口遷移只須轉籍申報就行。日本戶籍法108條規定:“欲轉籍的戶籍首位人及配偶應當申報其事，申報書應當記載新本籍”。

其次，取消農業與非農戶口的劃分，實行全國統一的社會保障制度體系。誠然，從目前國情來看，一步到位地實行全國統一的社會保障制度，是不現實的，難度很大。但是，我們應該向這個方向努力，改革各項配套制度，逐步實現城鄉統一的社會保障制度。著名學者厲以寧認為，當代中國的戶籍制度改革應分三個階段來進行:第一階段為雙重的兩種戶口并存階段，即城市戶口與農村戶口并存，城市戶口中正式戶口與半正式戶口并存;第二階段稱“單一的兩種戶口”階段，這時城市戶口與農村戶口的界限已被取消，在全國范圍內只存在“大城市戶口”與“中小城市及鄉鎮戶口”;第三階段是與市場經濟相適應的戶籍制度，兩種戶口并存的狀態不再存在，形成單一的居民戶口。曹景椿先生在對有關數據進行綜合分析的基礎上提出了更為具體的方案。他認為，近期設想是從2001年到2005年，農轉非人口應為0.25億人;中期設想是2006年到2020年，農轉非人口為2.71億人;遠期設想是從2021年到2050年，農轉非人口2.8億左右，到那時城市人口比例為60%到80%，城市人口數量為9億到12.8億，農村人口3.2億到6億。這些分步驟、有計劃進行戶籍制度改革的設想符合城市化進程不斷發展并且循序漸進的要求，因而較為合理，具有可行性。

第三，促進戶籍管理的法制化。改革戶籍制度，需要以法律的形式推動改革并將改革取得的成果予以固定，以保護公民的遷徙、居住權利和身份平等的實現。加快立法步伐，盡可能地使社會生活的各個方面做到有法可依，盡快制定一部《中華人民共和國戶籍法》，使戶籍改革有法可依。當前，我國正在加快制定《戶籍法》，戶籍制度改革還需要綜合考慮將《戶口登記條例》與《中華人民共和國居民身份證條例》、《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國未成年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人權益保障法》的修改完善有機結合起來。

總的來說，中國的戶籍法律制度正在逐步走向開放，在一定程度上順應了城鄉一體化的趨勢，有利于農業剩余勞動力轉移和流動，也促進了農業和農村經濟結構調整，使城鄉的資源得到合理配置，有利于進一步解放和發展生產力。

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