教育均衡發(fā)展的財(cái)政職責(zé)視角分析

摘要:財(cái)政在教育均衡發(fā)展中承擔(dān)著主要職責(zé)，我國教育發(fā)展中存在不均衡的問題，教育財(cái)政體制不完善、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范是其中重要的原因。為促進(jìn)教育均衡發(fā)展，應(yīng)增加落后地區(qū)財(cái)政收入、進(jìn)一步完善教育財(cái)政體制、規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞:教育;均衡發(fā)展;財(cái)政職責(zé)

中圖分類號:G526.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0246-03

“教育均衡發(fā)展”是我國當(dāng)前教育改革的一個基本理念和戰(zhàn)略選擇。它對于構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)教育公平，乃至社會公平在教育領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。財(cái)政在促進(jìn)教育均衡發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，承擔(dān)主要職責(zé)。近年來，我國政府越來越重視教育事業(yè)的發(fā)展，并取得了可喜成就，但教育發(fā)展仍然很不均衡，財(cái)政也未充分發(fā)揮其應(yīng)有職責(zé)。因此，研究如何通過完善教育財(cái)政體制、發(fā)揮財(cái)政在均衡教育發(fā)展中的作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、教育均衡發(fā)展與財(cái)政職責(zé)

(一)教育均衡發(fā)展與公共財(cái)政的關(guān)系

教育均衡發(fā)展主要是指學(xué)生在接受教育的起點(diǎn)、過程和結(jié)果方面擁有相對平等的機(jī)會，得到大致均等的教育資源和教育條件，并能夠獲得盡可能的發(fā)展與成長。教育均衡是一種有待普遍確立的教育理念[1]。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)品的劃分標(biāo)準(zhǔn)，教育應(yīng)當(dāng)屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。義務(wù)教育在消費(fèi)上不具有排他性，社會收益率要大于個人收益率，屬于公共產(chǎn)品。非義務(wù)教育，包括高中教育、高等教育，其消費(fèi)上具有排他性，個人收益率要大于社會收益率，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)品、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會財(cái)富公平分配方面缺陷的存在，我國初步構(gòu)建起了公共財(cái)政體系。公共財(cái)政可以彌補(bǔ)市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)品方面的失靈，滿足社會公共需要;可以促進(jìn)社會財(cái)富公平分配，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。因此，教育產(chǎn)品的供給是財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)之一，推進(jìn)教育的均衡發(fā)展不僅是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，也是財(cái)政承擔(dān)的又一職責(zé)。

(二)財(cái)政促進(jìn)教育均衡發(fā)展的作用機(jī)制

財(cái)政促進(jìn)教育均衡發(fā)展的基本手段是實(shí)現(xiàn)財(cái)力的均等化，而財(cái)力均等化直接取決于政府間教育財(cái)政管理體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。教育財(cái)政管理體制調(diào)控著教育財(cái)政資源在政府間的分配，直接決定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和流向。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是上級政府調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距和實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具，它是通過促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均等化而縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，進(jìn)而縮小各地教育發(fā)展中財(cái)力投入差距，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是所有國家縮小地區(qū)間發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)及地區(qū)間教育均衡發(fā)展的基本手段。

二、教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀及財(cái)政制約因素分析

(一)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

1.區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)投入差距大

生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)通常衡量一個國家或地區(qū)教育投入的實(shí)際水平。我國2005年全國生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為2 221.05元，2007年生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為3 699.42元，提高了1 478.37元。生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的提高說明我國政府對教育投入力度的增加，這有利于我國教育事業(yè)的發(fā)展。從表1、表2中的數(shù)據(jù)可以看出，各地區(qū)預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)差距很大。2007年，東部、東北地區(qū)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)比全國生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別高738.56元和775.78元，中、西部地區(qū)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)比全國生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別低1 365.88元和886.04元。不僅如此，從2005年到2007年，中、東部地區(qū)的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差距由1 769.38擴(kuò)大到2 104.44，可見區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)的差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。

2.區(qū)域間教育資源分布不均衡

教育資源分布是否合理，決定著教育發(fā)展是否均衡。2008年，在義務(wù)教育階段，只有東部地區(qū)的校均在校生數(shù)超過全國平均水平，其他三個地區(qū)的校均在校生數(shù)都低于全國平均水平。非義務(wù)教育階段，中部地區(qū)的校均在校生數(shù)超過全國平均水平，且最高;東部地區(qū)的校均在校生數(shù)超過全國平均水平，僅次于中部;西部和東北地區(qū)的校均在校生數(shù)均低于全國平均水平。(見表3)

3.區(qū)域間教育質(zhì)量不均衡

生師比可以間接地反映教育質(zhì)量。過大的生師比表明師資和教育經(jīng)費(fèi)不足，較小的生師比往往表明教育的投入較大，且有利于教育質(zhì)量的提高。從表4可見，2008年，東部、東北地區(qū)的小學(xué)和中學(xué)的生師比都小于全國平均生師比，中、西部地區(qū)小學(xué)和中學(xué)的生師比都大于全國平均生師比。2008年只有中部地區(qū)高等院校的生師比大于全國平均生師比，其余三個地區(qū)高等院校的生師比都小于全國平均生師比。這反映出我國東部和東北地區(qū)小學(xué)、中學(xué)的教育質(zhì)量要高于中、西部地區(qū)，我國中部地區(qū)高等教育的質(zhì)量在四個地區(qū)中最低，足見我國教育質(zhì)量在區(qū)域間存在大的差異。

(二)制約教育均衡發(fā)展的財(cái)政原因分析

1.財(cái)政體制的不完善不利于教育均衡發(fā)展

我國現(xiàn)行的財(cái)政體制是對舊財(cái)政體制進(jìn)行分稅制改革的結(jié)果。1994年的分稅制改革主要是針對財(cái)政收入的增量部分做了調(diào)整，存量部分被視為地方既得利益加以保留，因而現(xiàn)行的財(cái)政體制中包含了不合理的利益分配格局。在這種財(cái)政體制下，既得利益占優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)仍然處于領(lǐng)先地位，地區(qū)間財(cái)政收支和人均財(cái)政收入差距依然很大。另外，由于財(cái)政體制在相當(dāng)長的時期內(nèi)具有穩(wěn)定性，對于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和財(cái)政收支發(fā)生的很大變化，上級政府不會根據(jù)實(shí)際情況就地方既得利益做適當(dāng)調(diào)整，因此，地區(qū)間政府財(cái)力的差距會進(jìn)一步加大。地區(qū)間的財(cái)力差距決定了各地區(qū)公共服務(wù)供給能力不同，從而影響到區(qū)域間教育的均衡發(fā)展。

2.財(cái)政體制的不規(guī)范弱化了地方政府教育供給能力

我國現(xiàn)行的教育財(cái)政體制還有許多不規(guī)范的地方。(1)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不對稱。以縣級政府為例，我國的法律、法規(guī)規(guī)定縣級政府有統(tǒng)籌農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，并且確立了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制，縣級政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的主要責(zé)任。但是，縣級政府的財(cái)力卻與其事權(quán)不相稱。首先，處于中西部地區(qū)的以農(nóng)業(yè)為主的相當(dāng)一部分縣，長期存在財(cái)政能力薄弱的問題。其次，分稅制改革使得收入層層向上集中，地方政府尤其是縣級政府的財(cái)政收入顯著下降。第三，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，隨著農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資的取消，縣、鄉(xiāng)級財(cái)政收入也隨之減少。縣級政府財(cái)力的薄弱不能有效保障義務(wù)教育的供給質(zhì)量，也是影響教育均衡發(fā)展的重要原因。(2)我國的政府管理體制和財(cái)政體制實(shí)行的是一級政府一級預(yù)算，各級人大具有預(yù)算的最后審批權(quán);上級政府除了轉(zhuǎn)移支付制度和其他行政措施，并沒有直接調(diào)整下級政府財(cái)政預(yù)算的權(quán)限。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，地方政府很可能把資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以吸引流動性資本;為了擴(kuò)大財(cái)源，地方政府可以直接進(jìn)入生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域。這樣就壓縮了地方政府對教育等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出規(guī)模，導(dǎo)致教育的供給不足。

3.轉(zhuǎn)移支付制度對促進(jìn)教育均衡發(fā)展的作用有限

現(xiàn)行的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目包括三大部分，即稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。

我國現(xiàn)行的稅收返還政策仍然是以1993年為基數(shù)對所有地區(qū)給予返還，其性質(zhì)是維護(hù)地方既得財(cái)力，并未改變地區(qū)間財(cái)力分配不均的格局，導(dǎo)致富裕地區(qū)因得到更多的轉(zhuǎn)移支付變得更加富裕，貧困地區(qū)更加貧困。對于獲得稅收返還較少的貧困地區(qū)，稅收返還對于彌補(bǔ)地方財(cái)政困難作用不大，稅收返還往往優(yōu)先滿足行政管理費(fèi)等支出，很少用于教育支出。現(xiàn)行的稅收返還政策對于均衡地區(qū)間教育的發(fā)展作用很小。

一般性轉(zhuǎn)移支付是上級政府撥給下級政府可自主安排的財(cái)力，目的是彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)能力的均等化。我國的一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比重不大，難以增加對教育的投入，對均衡地區(qū)教育的發(fā)展作用很小。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和事業(yè)發(fā)展的特定項(xiàng)目補(bǔ)助，要求專款專用，所以又稱有條件補(bǔ)助或?qū)ｍ?xiàng)撥款。由于我國對轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏監(jiān)督，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在挪用現(xiàn)象，所以導(dǎo)致了教育資金難以到位。

三、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的財(cái)政對策

(一)優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)間教育發(fā)展差距

實(shí)現(xiàn)地區(qū)間教育均衡發(fā)展，財(cái)政支持是關(guān)鍵。一是要增強(qiáng)落后地區(qū)自我發(fā)展能力，提高財(cái)政收入，為教育發(fā)展提供充足的財(cái)力支持。二是要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，各級政府要加大對教育的財(cái)政投入。

(二)進(jìn)一步完善教育財(cái)政管理體制，科學(xué)劃分各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步完善各級政府在教育供給中的分擔(dān)機(jī)制。基于縣級政府財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)從制度上保證中央、省、地市級政府的教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。縣級政府應(yīng)將部分教育財(cái)政事權(quán)移交給上級政府，尤其是省級政府應(yīng)該成為農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體。此外，鑒于我國東、中、西、東北各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，應(yīng)該在不同地區(qū)實(shí)行不同的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。

(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)各級政府教育供給能力

我國的轉(zhuǎn)移支付是以“轉(zhuǎn)向資金轉(zhuǎn)移”為主要特征，為促進(jìn)教育均衡發(fā)展，特別是縮小城鄉(xiāng)間教育發(fā)展的差距，應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。特別是對于農(nóng)村義務(wù)教育，省級政府應(yīng)該承擔(dān)起一般性轉(zhuǎn)移支付的主要責(zé)任。此外，為促進(jìn)地區(qū)間教育的均衡發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。應(yīng)調(diào)整財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使其向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。最后，要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付支出的監(jiān)督考察，提高轉(zhuǎn)移支付在均衡教育發(fā)展中的績效。

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The fiscal responsibility analysis of the education balanced development

WANG Jian-jun，JIN Shu-hong

(North-west normal university，Lanzhou 730070，China)

Abstract: Fiscal balance in education development in the main tasks of our education development is unbalanced and the reasons for the financial system is not perfect， the financial transfer payment system is not standard. to promote balanced development of education， the backward areas should be increased revenue and improve the financial system， standardize financial transfer payment system.

Key words: education; balanced development; fiscal responsibility