論我國公共危機管理機制存在的問題及對策

摘要:伴隨社會轉型的進程，公共危機事件層出不窮，給我國的經濟建設和社會穩定帶來了負面影響。因此，在對當前公共危機管理機制存在的問題及其原因進行深入剖析的基礎上，提出了建立和完善我國公共危機管理機制的對策建議。

關鍵詞:公共危機;管理機制;對策

中圖分類號:D63 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0199-02

美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓指出:“事實上，現代性產生穩定性，而現代化卻產生不穩定?！盵1]這說明危機現象更多地出現在社會由非現代化向現代化過渡的變遷過程中。當前我國正處于社會轉型時期，公共危機事件的頻繁發生給我國的經濟建設和社會穩定帶來了許多不利影響，完善與構建應對公共危機的治理機制成為迫切需要研究的理論與現實課題。

一、公共危機管理機制存在的問題及其原因

(一)法律制度缺失

完善的法律制度是應對危機的首要保障。目前有關法律比較零散，沒有形成系統的應對危機事件的法律制度。不足之處表現為三個方面:首先，我國現行的有關危機處理的法律多是單行的法律，部門色彩濃重，缺乏政府各部門之間以及政府與社會之間的協調合作，因此，不利于整合資源，達到快速應對危機的目的。其次，每一個單行法律只能適用于一種緊急狀態，這樣在遇到不同的危機事件時，政府依據的法律規定不一致，所采取的措施也參差不齊，尤其在面臨并發的危機事件時，政府往往無法可依，措手不及。最后，目前的法律條文中沒有對公眾參與危機管理的職責、范圍、途徑等方面的相關規定。從而導致社會力量參與危機管理的愿望無法通過正規的途徑和方式得以實現，極大地降低了危機管理的效率。

(二)機構設置不合理

公共危機的突發性特點要求應對危機必須有一個反應靈敏、決策果斷、能統一指揮的核心權力機構。目前，我國有些地方已經設置了應對危機管理的專門機構。如1998年廣州市正式啟動以110報警服務臺為龍頭，由供水、供電、醫療、環衛、工商、民政等23個職能部門共同組成的社會服務聯合行動網絡，成立了“廣州市社會聯合行動服務小組”，統一領導全市應急求助和突發事件的處理。2000年上海市成立減災領導小組作為全市減災工作的決策領導機構，領導機構下設辦公室，作為其日常辦事機構[2]。但這樣的機構設置具有很大的地域局限性，只限于少數經濟發達的城市，缺乏區域性的綜合機構，更沒有國家層面的常設應急指揮機構，其弊端是多方面的。

(三)信息管理不暢通

為防止公眾恐慌，維持社會穩定，我國公共危機信息管理的傳統做法是內緊外松，這一做法已經與當今社會民主化、信息化的發展極不協調。首先，信息傳遞渠道煩瑣單一。目前我國信息傳遞渠道是單一的縱向逐層傳遞方式，上級政府獲得的信息主要來自于下級政府的報告。而由于地方保護主義以及邀功諱過的心理，一旦危機發生，可能發生有意隱瞞、拖延、大事化小等做法，造成危機信息傳遞的遲緩，耽誤了正確決策與應對危機的有利時機。其次，信息披露機制不健全。在當今信息化社會，政府有意隱瞞危機真相的做法會造成欲蓋彌彰的后果。一方面，由于民眾對政府信息的不信任，更容易相信傳聞和流言，從而增加了民眾的恐慌心理，使危機事態惡化;另一方面，由于經濟全球化的影響，跨地區、跨國界的行動頻繁，一些傳染性強、危害嚴重的公共衛生事件很容易擴展蔓延，發展為國際性危機。如1995年英國的“瘋牛病”危機，就是英國政府在危機萌芽時期對科學家的忠告充耳不聞，使危機在公眾不知情的情況下長期蔓延，最終造成嚴重的健康隱患和經濟危機，更引發人們對政府的信任危機[3]。最后，缺乏信息共享平臺。目前，我國的危機信息管理系統相互分割，缺乏互通互聯。醫療、統計、工商等各職能部門各自擁有一套數據信息，缺乏一個信息共享的平臺。不僅造成資源浪費，而且也阻礙了危機管理的協調統一。

(四)危機主體意識淡薄

有效的危機管理有賴于參與危機管理各個主體意識的增強。以2008年雪災為例，我國公共危機主體意識比較淡薄，首先表現為公共管理者危機意識淡薄。雪災從2008年1月10日就已經開始，但半個多月后才開始全國統一協調的救災行動。在整個救災過程中，缺乏必要的應急準備，雪災救助物資匱乏，給救災工作帶來巨大困難。[4]其次，公民缺乏危機意識。這主要是由于我國缺乏相應的危機教育導致的。在災難天氣下，人們缺乏足夠的預警意識，許多人仍然冒險出行，而當被雪災困住時，不知道如何自救和相互救助，完全是等待救援的被動狀態，增加了政府救援的難度。最后，社會組織的危機救助意識不足。在整個雪災的過程中，整個社會的互助能力也不強。由于缺乏必要的組織化資源，幾乎看不到民眾有組織地向困在火車站、高速公路、列車上的同胞提供救助，都是出自個人的熱心而提供救助。社會組織參與危機管理的不足，主要是因為在目前體制之下，民眾自發的慈善公益組織缺少成長發育的空間。

二、完善公共危機管理機制的對策

(一)制定與完善應對公共危機的法律制度

將公共危機管理納入法制化的軌道，不僅是我國“依法治國”基本方針的體現，也是危機管理實踐的必然要求。

1.進一步完善應對公共危機的基本法律

作為應對公共危機的基本法律《突發事件應對法》需要進一步完善:首先，需要對法律規定進一步細化，增強其操作性，并加強政府、政府有關部門及相關人員的問責力度。其次，需要加強公共危機決策與管理的立法，把法律規定變成日常制度，使應急工作常規化、制度化。

2.加強應對危機管理法律體系的協調性與統一性

一方面，法律系統在各級政府之間、政府與非政府組織以及社會公眾之間應協調統一，相關規定不能矛盾與重疊;另一方面，法律體系在國家安全、經濟、交通運輸、福利保障、新聞輿論等宏觀領域，以及具體管理環節的微觀領域應協調統一，使各個部門相互配合，最大限度地調動各方資源應對危機。

(二)建立與完善應對公共危機的政府管理機制

公共危機管理的核心是預防，只有加強平時的預防預警工作才能做到防范于未然，最大限度地避免與減少危機帶來的損失。借鑒國外危機管理的模式，我國的公共危機管理應構建以下三個平臺。

1.構建全國性的機構平臺

這個平臺應包括國家層次的最高指揮機構、地方應對機構的設置，并對涉及危機管理的各個部門的職能進行明確規定，形成全國性、跨部門的協同應對網絡?？梢栽O立一個全國性的公共危機管理機構作為首要協調管理部門，并根據處理危機需要的資源從交通、通訊、消防等方面指定一定主要負責機構及其輔助機構，并明確各機構的具體責任范圍和相應步驟。一旦發生危機事件，地方政府首先作出響應，進行自救;能力不足時請求中央政府支援，中央政府調動資源提供援助。

2.建立全國性的決策平臺

這個平臺應包括超越一般行政體系的中央決策機構及其下屬輔助機構，其承擔的任務包括日常與緊急狀態下的危機管理。中央決策機構直接隸屬于國家最高的行政首腦，向其匯報工作，提出政策建議，對其負責?？梢越椅C管理委員會，直接由國家最高行政首腦領導，平時負責危機信息的收集與分析工作，在緊急狀態下負責對國家最高行政首腦傳遞情報與提供對策;該委員會下設區域性和職能性的協調委員會，平時負責就各個地區及各職能部門的日常危機管理制定政策，在危機狀態下負責跨地區、跨部門的協調指揮。

3.建立全國性的信息平臺

這個平臺應包括中央與地方兩級危機信息中心，中央信息中心可設置為國家安全委員會下屬的輔助機構，地方信息中心可設置為各級政府的下屬機構。具體功能包括:(1)對危機信息進行收集、傳達和處理、分析;(2)對危機相關機構的指揮和聯絡功能;(3)與主要媒體的交流與溝通功能;(4)與公眾的信息溝通功能，包括新聞發布會的召開，社區信息溝通等;(5)建立危機信息網絡的功能，包括固定式無線系統、移動式無線系統和衛星通信網絡。

(三)建立與完善應對公共危機的社會參與機制

縱觀國外的危機管理實踐，成功的危機管理是以政府為主導，同時調動社會力量廣泛參與，形成全社會的危機應對網絡模式。

1.提高社會公眾的危機意識與心理應對能力

正如日本的一位危機管理科研人員伊東義高所說的那樣，“在危機對策中，自我救助是第一位，互助是第二位，公助是第三位?！盵5]形成完善的危機管理體系，首要是必須在全社會樹立正確的危機意識，提高國民的安全防范意識和應對各類公共危機的心理承受力。主要有三條途徑:(1)日常情境培訓。可以通過社區平臺定期對公眾進行危機管理知識和技能的傳播和教育，使其掌握正確的應對危機的措施與方法，明確個人在危機中的職責，從而培養民眾的危機意識，提高他們在危機中的自救能力。(2)將危機教育納入義務教育課程中。應建立和完善危機教育體系，在小學、中學、大學都要設置相關課程，通過有針對性的教育與培訓，從小培養學生的危機意識與自我防護能力。(3)為公眾提供心理輔導與治療。政府應通過信息平臺為公眾提供心理援助，如給父母提供向孩子解釋與應對危機的建議，提供專業的心理咨詢與輔導，安撫災民情緒等。

2.發揮非政府組織的作用

在國外，非政府組織已經成為應對公共危機管理的重要力量，被譽為“影子政府”。但我國非政府組織在危機管理中仍處于被動地位，沒有充分發揮應有的功能，建立非政府組織參與危機管理的機制勢在必行，具體而言，可從以下幾個方面著手:(1)樹立“有限政府”的理念，以立法或政府授權的形式明確非政府組織在危機管理中的地位、職責和權限，使政府與非政府組織形成優勢互補和良性互動。(2)扶持非營利組織的發展。一方面，政府要降低準入門檻，撤消嚴格而煩瑣的審批手續，實行便捷的申請登記制度，使非營利組織在人、財、物上與行政機關脫鉤成為獨立的法人實體;另一方面，政府應根據我國經濟發展情況和非營利組織的現狀，制定統一的發展規劃引導其發展。(3)加強非營利組織的自身建設。建立危機管理的評估機制，提高非營利組織應對危機的實踐能力;建立廣泛的籌資機制，增強非營利組織應對危機的經濟實力;建立內部管理機制，提升非營利組織應對危機的專業化水平。

參考文獻:

[1] 塞繆爾·亨廷頓.變革社會的政治秩序[M].北京:華夏出版社，1988:41.

[2] 張小明.公共部門危機管理[M].北京:中國人民大學出版社，2006:68-70.

[3] 鄧征.危機管理中的五大認識誤區[J].中國行政管理，2003，(4):14-17.

[4] 王俊秀.雪災考出九個薄弱環節[N].中國青年報，2008-02-26.

[5] 淳于淼泠.日本政府危機管理的演變[J].當代亞太，2004，(7):24-28.