政府向NGO購買服務對慈善事業發展的影響

摘要:NGO的存在，對以中華慈善總會為主體的官方救助體系形成有利的補充。NGO自身的特質也決定其在為弱勢群體提供服務時更便捷、更專業。因此，在NGO行業中引入“競爭”的經濟學概念，改變原先由政府全方位提供社會救助的模式，形成由政府主導、NGO參與、政府擇優購買NGO提供服務這樣的自由競爭市場，使得政府由原先“制定者”、“實施者”逐漸轉變為“主導者”、“購買者”的角色，可以極大地調動NGO的積極性，激活市場動力，并且通過自發的市場調節，形成對有限行政資源配置的最佳效果，同時推動中國的慈善組織蓬勃發展，使社會救助事業取得跨越式進步。

關鍵詞:政府采購;NGO服務;慈善事業

中圖分類號:C913.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0071-02

中國人口總量達13億人，而且東西部發展極不平衡，城鄉發展格局差異很大，季節性和突發性的災害頻發，由此形成的弱勢群體數量龐大，分布廣泛。在這些人中，主要依靠政府或民間慈善機構救濟的占很大一部分比例，如果失去外部的援助，他們的生活將難以維系。雖然有各級民政部門履行政府的社會保障和公共服務職能，但體制官僚化，缺乏活力，救助的模式和途徑單一，救助的范圍有限，使得各級政府在面對人數眾多、情況復雜、需求獨特的救助對象時，顯得捉襟見肘。

近些年，以服務弱勢群體為主體的NGO的出現，大大地緩解了政府救助工作的壓力，而且各種NGO有細分的服務救助對象，比如服務“服刑人員未成年子女”的兒童村，服務軟骨病兒童的“瓷娃娃協會”，等等。這些救助機構同時擁有健全的工作體系和專業的工作人員，相對于政府而言，他們對特定弱勢群體的救助更有效，更到位。

因此，如何把政府開展的救助工作和NGO進行的救助活動相結合，擴大救助范圍，提高救助效果，建立多層次、多途徑的社會救助體系，具有十分重要的現實意義和研究價值。

一、中國NGO發展現狀實證分析

NGO，英文全稱為“Non-government organization”，意為“非政府組織”，通常是指以非營利為目的，有正式的組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性的民間的社會組織[1]。目前，中國非政府公共部門包含三種類型，分別是基金會、社會團體、民辦非企業單位。NGO的存在，對于以中華慈善總會為主體的官方救助體系形成有利的補充。另外，根據服務對象的不同，NGO涵蓋了“保護自然環境”、“保護野生動物”以及本文著重探討的“救助弱勢群體”等類別。

近些年，NGO在中國的發展取得了階段性的成果，無論是救助的范圍還是救助的水平，都有顯著的進步，并且一部分NGO因其作出的突出性貢獻，已獲得全社會的廣泛關注以及政府的認可。比如大連陽光溢鴻兒童村，主要救助對象為服刑人員未成年子女，從2003年成立至今，先后代養過30多位服刑人員的子女，因其具有良好的社會示范效應，目前已獲大連市委批示，在大連市民政局注冊成為正式的民間救助機構[2]。

同時，我們也應該清晰地認識到，目前，NGO在中國的發展尚處于初級階段，還存在著缺乏社會公信力、獲取資助的途徑單一等一系列困擾NGO進一步發展的阻礙，雖然自身特質決定NGO在為弱勢群體提供服務時更為便捷、更為專業，但從目前已獲救助人數占需救助總人數的比例上看，NGO發揮的作用還很有限，因此，中國的NGO還有巨大的發展潛力，種種限制因素已經成為亟待解決的問題。

二、斯蒂格列茨的“政府經濟學”思想

在現階段國內的大背景下，社會福利和社會保障工作主要由各級政府的民政部門開展，慈善事業和慈善活動由中華慈善總會、中華健康快車基金會、中國青少年發展基金會、中國扶貧基金會、中國紅十字會等具有官方背景的社會公益組織負責。然而，活動于中國慈善救助事業最前沿的NGO不但在規模上與這些組織無法比擬，而且應該享受的各種優惠政策也難以落實到位。比如，特殊教育用地政府應該無償劃撥卻難以落實。

不僅如此，我國現行的捐贈法律還規定，只有中華慈善總會、中華健康快車基金會、中國青少年發展基金會、中國扶貧基金會、中國紅十字會五家公益組織享有公益捐贈減免稅的特殊待遇，企業只有向這五家公益組織捐贈時才能享受減免稅政策。這就制造了一種新的特權，造成少數公益組織通過特權壟斷了捐贈資源，而不是通過良好的信用和服務去競爭，大量的NGO公益組織公平競爭捐贈資源的機會被剝奪。

NGO作為參與社會經濟活動的一群特殊的主體，在行動靈活性、服務專業性、救助廣泛性及工作高效性等方面有著政府難以匹敵的優勢，政府不應該忽視這一力量的存在，應該從對待新興產業和支柱行業的角度去規范與引導。

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格列茨提出的“政府經濟”新命題，為研究政府與NGO的合作提供了理論基礎。該命題指出:在市場經濟體制下，按照經濟學原理，政府屬于非營利性組織，而將非營利性組織與營利性組織作比較，最顯著的差別是成本效率不一樣。政府由于其特定的職能和性質，可以作為“公共物品”的購買者來體現其職能，從而擺脫直接生產所帶來的高成本低效率的困境，讓非營利民間組織去生產“公共物品”，同時，政府可以依靠市場的規律，選擇價格低且質量高的“公共物品”提供給社會。

政府向NGO購買服務，既幫助NGO解決社會公信力缺乏、籌資渠道單一等發展障礙，又能使政府從各個具體的社會救助服務項目中抽身，避免“全管型政府”，節約人力和行政成本，專職做好社會公眾整體的公共服務。

三、有關政府向NGO購買服務的規劃設想

(一)制定工作準則，建立行業規范

中國民政部應作為主管單位，頒布《政府采購NGO服務管理條例》，中華慈善總會作為召集人，頒布《NGO行業基本準則》，各地區根據基本準則和該地區的實際情況出臺具體準則，準則規定的內容應包括申請政府采購NGO資質要求、資質認定、申請流程、工作計劃、財務預算、成效評估等項目。

(二)納入政府的采購范圍，通過招投標的形式進行購買

各級政府的民政部門應根據本地區實際情況，確定需要的NGO服務，將其納入政府的采購范圍，使用財政的專項資金，對符合條件、資質優良的NGO進行資助。其中，對于申請數量較多的NGO服務領域，政府作為采購一方應該按照標準的項目招投標方式對NGO進行選拔，以實現“優中選優”，保障救助工作高效有序;對于申請數量較少的NGO服務領域，當地政府應該從外地引進，或根據國內外先進的NGO運作模式，扶持多個NGO團體，提高他們的競爭力，直到其具備提供相關服務的能力。

(三)聘請獨立的第三方機構，定期進行財務審核

獲得資助的NGO每一個工作年度都應該聘請獨立的第三方機構，比如著名的會計師事務所對其財務狀況和款項使用情況進行審計，并形成審計報告提交當地人大全體會議，向政府和人民進行匯報。

四、結論

政府、NGO各有所長，但都屬于經濟學中“非營利組織”的范疇，因此，運作起來都存在高成本低效率，但不代表沒有其他的利益訴求。對政府來說，利益是用最少的行政成本和財政資源為社會提供最優質的公共服務;對NGO來說，利益是如何持續的獲取外部的支持，將救助活動不間斷地開展下去。而通過“政府采購NGO服務”這一模式，建立一個共同的市場，把雙方的利益聯系到一起，通過市場自發的調節，畢然會形成政府降低社會救助服務的行政成本、同時優秀的NGO在政府的資助下不斷壯大的新局面。

參考文獻:

[1] 唐詠.從社會福利社會化視角思考政府購買社工服務的行為[J].社會工作，2010，(3):153-154.

[2] 王剛義，盛平.服刑人員未成年子女救助問題研究——大連陽光溢鴻兒童村的個案分析[D].大連:大連理工大學，2009.

Influence on China Charity for the Purchase of NGO's Service by Government

LIU Zhen，ZHAO Jia-peng，YANG Tong

(Dalian University of Technelogy，Dalian116024，China)

Abstract:NGO supplies a positive complement to national salvation system centralized by China Charity Federation， and its characteristics determines a quick response and a professional service. Therefore， a introduction of \"competition\" should be brought into NGO industry and modify the previous model of national salvation， establish a market where the governments dominate and NGOs participate， finally a deal was made by two sides. Only by this way can motivate NGO participation and deploy the limited resources by market function， what is more， can spur the development of NGO in China， and make an impressed progress in social charity.

Key Words:Government Purchase， NGO Service， Social Charity