征地拆遷矛盾現(xiàn)狀及原因研究

摘要:征地拆遷矛盾是當前城市化進程中伴生的不可避免的社會問題。征地拆遷事關(guān)民生，分析征地拆遷矛盾的特點，研究矛盾產(chǎn)生的原因，對于有針對性地解決矛盾具有重大意義。調(diào)研顯示，利益沖突、法律不健全、補償標準低、補償難到位等是征地拆遷矛盾產(chǎn)生的主要原因。

關(guān)鍵詞:征地;拆遷;矛盾;原因

中圖分類號:F301.2 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)26-0058-02

隨著全國范圍內(nèi)城市化、工業(yè)化進程的提速，城市規(guī)模的擴大、舊城改造的加快以及城市規(guī)劃的改變，帶來征地拆遷規(guī)模的擴大和步伐的加快。大量在征地拆遷中形成的問題得不到及時有效的解決，引發(fā)矛盾和糾紛，征地拆遷糾紛已經(jīng)成為與勞資糾紛和社會保障糾紛并提的三大社會矛盾之一。

征地拆遷事關(guān)民生。從南京翁彪到成都唐福珍因拆遷自焚，從河北定州村民被襲到河南駐馬店基本農(nóng)田被毀，征地拆遷糾紛已經(jīng)成為不得不關(guān)注的社會問題。土地征用和房屋拆遷是關(guān)系人民群眾生存和生活的基本問題。土地被征用，失去了賴以生存的基本生活和生產(chǎn)資料，房屋被拆遷，居無定所，如此民生問題，如果得不到有效解決，勢必激化社會矛盾。在征地拆遷中，惡性征地拆遷、暴力征地拆遷、補償標準低、補償金額少、補償款不到位、安置房屋偏遠、長期不能回遷以及回遷房無法辦理房產(chǎn)證等都是大量存在的問題，是引發(fā)糾紛的主要原因。征地拆遷問題處理不當，影響到很多人的生活、居住和工作等問題，容易引發(fā)大規(guī)模群體事件，影響社會的穩(wěn)定，與我們當前建設(shè)和諧社會的目標相背離。

作為一個快速發(fā)展的城市，廣州市征地拆遷的規(guī)模較大，在征地拆遷過程中也引發(fā)了一定的糾紛和沖突。廣州市的征地拆遷糾紛除了具有征地拆遷糾紛的共有特征之外，還表現(xiàn)出其獨特之處。筆者將根據(jù)對廣州征地拆遷糾紛的調(diào)研，分析當前征地拆遷矛盾的特點和產(chǎn)生的原因，為進一步研究化解征地拆遷矛盾進行基礎(chǔ)研究。

一、廣州市征地拆遷矛盾的基本情況

近年來，在廣州市發(fā)生的勞資糾紛、征地拆遷糾紛、醫(yī)患糾紛以及物業(yè)管理糾紛、土地承包糾紛等主要社會矛盾和糾紛中，征地拆遷糾紛不是所有糾紛中最為多發(fā)的。但因其關(guān)系到人們的生活居住問題，是最大的民生問題，如果處理不當，很容易對社會造成較壞的影響。而且，征地拆遷糾紛中往往牽涉許多人的利益，群體性的糾紛比較多，如果處理不當，更容易成為社會不穩(wěn)定的因素。

二、廣州市征地拆遷矛盾的特點

(一)征地拆遷糾紛多為群發(fā)性案件

近年來，廣州市城市化速度加快，進行大規(guī)模土地征用和房屋拆遷。每一次征地拆遷活動中，牽涉的都不是個別人的利益，而是數(shù)十戶甚至成百上千戶人的生活安居的問題。在征地拆遷程序不合法、不能達成征地拆遷補償協(xié)議或者征地拆遷補償協(xié)議無法落實的情況下，經(jīng)常會引發(fā)大量被征地、被拆遷人員拒絕搬遷或者拒絕簽訂征地拆遷安置補償協(xié)議的情況，從而形成群體性糾紛。大量被征地拆遷人員往往自發(fā)或自覺地組織在一起，尋求權(quán)利救濟，這種群體性糾紛如果處理不當，會給社會穩(wěn)定與和諧造成不利影響。

(二)征地拆遷糾紛引發(fā)較多信訪

征地拆遷糾紛發(fā)生后，雙方當事人協(xié)商解決的可能性不大，而且有些人認為司法途徑耗時、費力，加上法律規(guī)定的模糊甚至是矛盾，許多人存在不太相信法院判決的意識，因而較少通過法律途徑解決糾紛。有統(tǒng)計表明，“在34件房屋拆遷行政案件中，法院判決維持拆遷管理部門拆遷裁決的案件為24件，判決撤銷裁決的案件為10件，被拆遷人敗訴率高達70%;在8件未經(jīng)行政裁決、被拆遷人徑行起訴要求拆遷人予以補償、安置的民事案件中，法院的判決結(jié)果與拆遷人提出的補償安置方案大體相同，對于被拆遷人提出的超出拆遷人方案以外的訴訟請求，法院均作出了駁回訴訟請求的處理[1]。”這樣的現(xiàn)實促使被征地拆遷人往往到政府部門進行信訪。有時會出現(xiàn)大量人聚集在政府門口，圍堵相關(guān)領(lǐng)導甚至通過不理智的方法尋求解決問題的現(xiàn)象。

(三)因歷史問題引發(fā)的征地拆遷糾紛比較多，而近年來土地征用和房屋拆遷引發(fā)的糾紛相對減少

20世紀90年代中后期，廣州經(jīng)濟開始迅速發(fā)展，實施了大量土地征用和房屋拆遷項目。有些項目動工之后，因為各種原因沒能繼續(xù)進行下去，有的開發(fā)項目甚至幾易其主，但最終仍然沒能繼續(xù)進行，形成爛尾工程。而當時征地拆遷法律不健全，對被征地拆遷人權(quán)利保護的規(guī)定和措施不完善，造成被征地拆遷人補償無法落實，回遷無望，積聚大量矛盾。而近年來，因為征地拆遷政策法規(guī)的逐步規(guī)范和完善，如2004年6月9日開始實施的《廣州市城市房屋拆遷補償安置資金使用監(jiān)督管理暫行規(guī)定》明確:拆遷人應(yīng)當開立拆遷補償安置資金專用賬戶，以保障被拆遷人獲得補償?shù)臋?quán)利，這一規(guī)定的嚴格實施可以減少因補償款無法到位引起的糾紛。廣州的征地拆遷糾紛，主要是歷史遺留問題引發(fā)的糾紛，新發(fā)生的糾紛相對減少。

(四)征地拆遷糾紛的解決耗時長

前已述及征地拆遷糾紛多數(shù)是歷史原因造成的，因為各種原因項目無法進展下去，開發(fā)商不愿意支付補償金或者沒能力支付補償金，導致問題長期無法解決，糾紛一直處于未決狀態(tài)。新發(fā)生的征地拆遷糾紛的解決也需要較長時間，被征地拆遷人往往先信訪，得不到解決再訴訟，訴訟再經(jīng)過一審二審，往往也要一年到兩年的時間，糾紛長期得不到解決容易形成社會的不穩(wěn)定因素。

(五)因?qū)φ鞯夭疬w糾紛解決不滿意，容易在被征地拆遷人與政府之間或者與司法機關(guān)形成新的矛盾

被征地拆遷人與征地拆遷方發(fā)生矛盾后得不到解決或者對處理結(jié)果不滿，例如，對行政裁決的不滿或者對裁判不滿，往往容易在被征地拆遷人與政府或司法機關(guān)之間形成新的矛盾，被征地拆遷人因不滿行政裁決或法院判決而圍堵行政機關(guān)或司法機關(guān)的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

三、廣州市征地拆遷矛盾的原因分析

(一)利益沖突

從根源上分析，所有的矛盾都是利益沖突造成的，征地拆遷糾紛也不例外。在征地拆遷活動中，為了公共利益，政府享有征地拆遷權(quán)力以及在特定情況下進行強制征地拆遷的權(quán)力，征地人和拆遷人在征地拆遷活動中處于強勢地位。被征地拆遷方則處于弱勢地位，在程序上，他們?nèi)鄙倥c征地拆遷方談判的平臺和對話的機會，在實體上，對于自己財產(chǎn)的處分無權(quán)作出決定，權(quán)利比較容易受到侵犯。這種利益沖突和權(quán)力保障的不平衡是征地拆遷矛盾發(fā)生的最根本的原因。

(二)法律制度不合理不健全，征地拆遷主體地位不平等

根據(jù)《土地管理法》第46條、第48條的規(guī)定，國家征地經(jīng)批準后應(yīng)當進行公告和登記，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當進行公告。可以看出，在方案批準和決定之前，作為直接利益關(guān)系人的土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人，卻沒有任何話語權(quán)，不能對與自己利益密切相關(guān)的事項發(fā)表任何意見，這是在征地行為中引發(fā)糾紛的一個重要原因。

在城市房屋拆遷中也存在同樣的問題。目前調(diào)整城市房屋拆遷工作的主要法律規(guī)范是《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷人在提交包括建設(shè)項目批準文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明后，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當在30日內(nèi)進行審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。同時，房屋拆遷管理部門應(yīng)當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。在這個過程中同樣是無視直接利害關(guān)系人——房屋所有人的存在。在此之后，才是拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷協(xié)議，雖然名為拆遷協(xié)議，但被拆遷人卻沒有一般協(xié)議中的平等地位。

征地拆遷主體雙方地位不平等，法律規(guī)定忽視了一方的利益，被拆遷人是在其房屋被納入拆遷范圍后，被動進入拆遷活動中，在是否同意拆遷的問題上，被拆遷人沒有選擇、無權(quán)退出，而只能做肯定的答復(fù)，其有權(quán)做的只能是對拆遷補償標準、安置方式、安置地段等問題與征地拆遷方進行協(xié)商，可是在這些問題的協(xié)商上，因為雙方地位和實力的懸殊導致被拆遷人也處于被動和弱勢地位。法律法規(guī)的不合理規(guī)定導致在現(xiàn)實中對被征地拆遷人權(quán)利的漠視和侵害，引起糾紛發(fā)生。

(三)法律對公共利益界定不明

中華人民共和國《憲法》第10條第3款規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。憲法第13條規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。《土地管理法》第58條第1款規(guī)定:國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權(quán)。2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定:為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。《物權(quán)法》第42條規(guī)定:為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。從前述我國征地拆遷相關(guān)法律的規(guī)定，可以看出對集體所有的土地和對私人的房屋進行征收、拆遷的前提是為了公共利益的需要，公共利益高于個人利益，為了公共利益可以在一定程度上犧牲個人利益。但是，什么是公共利益，公共利益的范疇有多大，卻沒有明確的界定，導致許多開發(fā)商打著公共利益的名義侵犯私人權(quán)利[2]。

(四)補償標準低、補償款難以到位

補償標準低且難以到位是產(chǎn)生矛盾的一個重要原因。房屋被拆除，獲得的補償款遠遠不夠在同地段購買房屋甚至是和被拆除房屋相近樓齡的二手房。土地征用補償標準也很低，根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定:補償款的確定是按土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，依此標準支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的。雖然經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費，但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。根據(jù)法律的規(guī)定，可以看出對于土地被征收的補償款的標準較低，以土地的原用途來確定補償款，而沒考慮土地被征收后的預(yù)期利益，這本身就不合理。更嚴重的是，這樣的補償標準甚至都沒有考慮失地農(nóng)民在土地被征收后直接增加的生活成本。按土地原來的用途給予補償，可是原來自給自足的生活方式卻因土地被征而改變，失去能夠為其提供糧食、蔬菜等基本生活保障的土地，轉(zhuǎn)而一切都要按市場的方式去購買，可是購買的能力(主要是靠失地補償)卻遠遠低于市場的要求，因此，其生活質(zhì)量必將下降。在國家描繪美好生活藍圖，大多數(shù)人生活水平越來越高的環(huán)境中，失地農(nóng)民卻經(jīng)歷著生活水平和生活質(zhì)量的下降，毫無疑問，這將引起矛盾的發(fā)生。

(五)政府角色定位不當

在征地拆遷活動中，政府應(yīng)當處于監(jiān)管者的角色[3]。但在現(xiàn)實的征地拆遷活動中，政府往往是應(yīng)開發(fā)商請求，在政府提供公共服務(wù)的招牌下，以公共利益之名強征土地，然后高價出讓給開發(fā)商，政府和開發(fā)商各取所需、各得其利，在政治、經(jīng)濟利益驅(qū)動下的，政府部門有時會出現(xiàn)角色錯位。政府行為中存在管理職能與征地拆遷職能不分的現(xiàn)象，習慣于用行政干預(yù)代替法律、法規(guī)，違法行政，出現(xiàn)職能錯位、越位和缺位的問題，導致被征地、拆遷人與政府產(chǎn)生矛盾[4]。

(六)糾紛解決渠道不順暢，導致征地拆遷矛盾的激化

征地拆遷糾紛發(fā)生后，作為弱勢群體的被征地拆遷人尋求權(quán)利救濟時，往往存在訴求難、解決難、費時費力等問題[5]，這些實際困難容易導致征地拆遷矛盾的激化。

征地拆遷中產(chǎn)生的矛盾和糾紛已受到政府和社會的普遍關(guān)注和重視，研究征地拆遷矛盾的現(xiàn)狀、分析矛盾產(chǎn)生的原因具有重大意義。本文是以廣州市為例進行的研究，但是目前全國整體城市化進程加快，該研究具有一定普遍意義。筆者的意圖是針對原因研究對應(yīng)的措施，解決征地拆遷引發(fā)的糾紛，化解征地拆遷中的矛盾。

參考文獻:

[1] 劉慶富.房屋拆遷糾紛案件審理中的幾個疑難問題——對張家界市房屋拆遷案件的調(diào)查[J].法律適用，2005，(5).

[2] 李閻巖.城市房屋拆遷中公共利益的界定[J].遼寧行政學院學報，2008，(2):9.

[3] 張軍濤，劉建國.城市房屋拆遷改造對居民生活影響研究[J].財經(jīng)問題研究，2008，(1):100.

[4] 吳秀榮.論城市房屋拆遷中行政補償制度的缺失[J].前沿，2008 ，(1):131.

[5] 羅曙光，張雄飛.房屋拆遷法律問題透視[J].中國律師，2007，(12).