征地拆遷矛盾現(xiàn)狀及原因研究

摘要:征地拆遷矛盾是當(dāng)前城市化進(jìn)程中伴生的不可避免的社會(huì)問題。征地拆遷事關(guān)民生，分析征地拆遷矛盾的特點(diǎn)，研究矛盾產(chǎn)生的原因，對(duì)于有針對(duì)性地解決矛盾具有重大意義。調(diào)研顯示，利益沖突、法律不健全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償難到位等是征地拆遷矛盾產(chǎn)生的主要原因。

關(guān)鍵詞:征地;拆遷;矛盾;原因

中圖分類號(hào):F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)26-0058-02

隨著全國(guó)范圍內(nèi)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的提速，城市規(guī)模的擴(kuò)大、舊城改造的加快以及城市規(guī)劃的改變，帶來征地拆遷規(guī)模的擴(kuò)大和步伐的加快。大量在征地拆遷中形成的問題得不到及時(shí)有效的解決，引發(fā)矛盾和糾紛，征地拆遷糾紛已經(jīng)成為與勞資糾紛和社會(huì)保障糾紛并提的三大社會(huì)矛盾之一。

征地拆遷事關(guān)民生。從南京翁彪到成都唐福珍因拆遷自焚，從河北定州村民被襲到河南駐馬店基本農(nóng)田被毀，征地拆遷糾紛已經(jīng)成為不得不關(guān)注的社會(huì)問題。土地征用和房屋拆遷是關(guān)系人民群眾生存和生活的基本問題。土地被征用，失去了賴以生存的基本生活和生產(chǎn)資料，房屋被拆遷，居無定所，如此民生問題，如果得不到有效解決，勢(shì)必激化社會(huì)矛盾。在征地拆遷中，惡性征地拆遷、暴力征地拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償金額少、補(bǔ)償款不到位、安置房屋偏遠(yuǎn)、長(zhǎng)期不能回遷以及回遷房無法辦理房產(chǎn)證等都是大量存在的問題，是引發(fā)糾紛的主要原因。征地拆遷問題處理不當(dāng)，影響到很多人的生活、居住和工作等問題，容易引發(fā)大規(guī)模群體事件，影響社會(huì)的穩(wěn)定，與我們當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)相背離。

作為一個(gè)快速發(fā)展的城市，廣州市征地拆遷的規(guī)模較大，在征地拆遷過程中也引發(fā)了一定的糾紛和沖突。廣州市的征地拆遷糾紛除了具有征地拆遷糾紛的共有特征之外，還表現(xiàn)出其獨(dú)特之處。筆者將根據(jù)對(duì)廣州征地拆遷糾紛的調(diào)研，分析當(dāng)前征地拆遷矛盾的特點(diǎn)和產(chǎn)生的原因，為進(jìn)一步研究化解征地拆遷矛盾進(jìn)行基礎(chǔ)研究。

一、廣州市征地拆遷矛盾的基本情況

近年來，在廣州市發(fā)生的勞資糾紛、征地拆遷糾紛、醫(yī)患糾紛以及物業(yè)管理糾紛、土地承包糾紛等主要社會(huì)矛盾和糾紛中，征地拆遷糾紛不是所有糾紛中最為多發(fā)的。但因其關(guān)系到人們的生活居住問題，是最大的民生問題，如果處理不當(dāng)，很容易對(duì)社會(huì)造成較壞的影響。而且，征地拆遷糾紛中往往牽涉許多人的利益，群體性的糾紛比較多，如果處理不當(dāng)，更容易成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

二、廣州市征地拆遷矛盾的特點(diǎn)

(一)征地拆遷糾紛多為群發(fā)性案件

近年來，廣州市城市化速度加快，進(jìn)行大規(guī)模土地征用和房屋拆遷。每一次征地拆遷活動(dòng)中，牽涉的都不是個(gè)別人的利益，而是數(shù)十戶甚至成百上千戶人的生活安居的問題。在征地拆遷程序不合法、不能達(dá)成征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議或者征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議無法落實(shí)的情況下，經(jīng)常會(huì)引發(fā)大量被征地、被拆遷人員拒絕搬遷或者拒絕簽訂征地拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議的情況，從而形成群體性糾紛。大量被征地拆遷人員往往自發(fā)或自覺地組織在一起，尋求權(quán)利救濟(jì)，這種群體性糾紛如果處理不當(dāng)，會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定與和諧造成不利影響。

(二)征地拆遷糾紛引發(fā)較多信訪

征地拆遷糾紛發(fā)生后，雙方當(dāng)事人協(xié)商解決的可能性不大，而且有些人認(rèn)為司法途徑耗時(shí)、費(fèi)力，加上法律規(guī)定的模糊甚至是矛盾，許多人存在不太相信法院判決的意識(shí)，因而較少通過法律途徑解決糾紛。有統(tǒng)計(jì)表明，“在34件房屋拆遷行政案件中，法院判決維持拆遷管理部門拆遷裁決的案件為24件，判決撤銷裁決的案件為10件，被拆遷人敗訴率高達(dá)70%;在8件未經(jīng)行政裁決、被拆遷人徑行起訴要求拆遷人予以補(bǔ)償、安置的民事案件中，法院的判決結(jié)果與拆遷人提出的補(bǔ)償安置方案大體相同，對(duì)于被拆遷人提出的超出拆遷人方案以外的訴訟請(qǐng)求，法院均作出了駁回訴訟請(qǐng)求的處理[1]?！边@樣的現(xiàn)實(shí)促使被征地拆遷人往往到政府部門進(jìn)行信訪。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)大量人聚集在政府門口，圍堵相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甚至通過不理智的方法尋求解決問題的現(xiàn)象。

(三)因歷史問題引發(fā)的征地拆遷糾紛比較多，而近年來土地征用和房屋拆遷引發(fā)的糾紛相對(duì)減少

20世紀(jì)90年代中后期，廣州經(jīng)濟(jì)開始迅速發(fā)展，實(shí)施了大量土地征用和房屋拆遷項(xiàng)目。有些項(xiàng)目動(dòng)工之后，因?yàn)楦鞣N原因沒能繼續(xù)進(jìn)行下去，有的開發(fā)項(xiàng)目甚至幾易其主，但最終仍然沒能繼續(xù)進(jìn)行，形成爛尾工程。而當(dāng)時(shí)征地拆遷法律不健全，對(duì)被征地拆遷人權(quán)利保護(hù)的規(guī)定和措施不完善，造成被征地拆遷人補(bǔ)償無法落實(shí)，回遷無望，積聚大量矛盾。而近年來，因?yàn)檎鞯夭疬w政策法規(guī)的逐步規(guī)范和完善，如2004年6月9日開始實(shí)施的《廣州市城市房屋拆遷補(bǔ)償安置資金使用監(jiān)督管理暫行規(guī)定》明確:拆遷人應(yīng)當(dāng)開立拆遷補(bǔ)償安置資金專用賬戶，以保障被拆遷人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，這一規(guī)定的嚴(yán)格實(shí)施可以減少因補(bǔ)償款無法到位引起的糾紛。廣州的征地拆遷糾紛，主要是歷史遺留問題引發(fā)的糾紛，新發(fā)生的糾紛相對(duì)減少。

(四)征地拆遷糾紛的解決耗時(shí)長(zhǎng)

前已述及征地拆遷糾紛多數(shù)是歷史原因造成的，因?yàn)楦鞣N原因項(xiàng)目無法進(jìn)展下去，開發(fā)商不愿意支付補(bǔ)償金或者沒能力支付補(bǔ)償金，導(dǎo)致問題長(zhǎng)期無法解決，糾紛一直處于未決狀態(tài)。新發(fā)生的征地拆遷糾紛的解決也需要較長(zhǎng)時(shí)間，被征地拆遷人往往先信訪，得不到解決再訴訟，訴訟再經(jīng)過一審二審，往往也要一年到兩年的時(shí)間，糾紛長(zhǎng)期得不到解決容易形成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

(五)因?qū)φ鞯夭疬w糾紛解決不滿意，容易在被征地拆遷人與政府之間或者與司法機(jī)關(guān)形成新的矛盾

被征地拆遷人與征地拆遷方發(fā)生矛盾后得不到解決或者對(duì)處理結(jié)果不滿，例如，對(duì)行政裁決的不滿或者對(duì)裁判不滿，往往容易在被征地拆遷人與政府或司法機(jī)關(guān)之間形成新的矛盾，被征地拆遷人因不滿行政裁決或法院判決而圍堵行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

三、廣州市征地拆遷矛盾的原因分析

(一)利益沖突

從根源上分析，所有的矛盾都是利益沖突造成的，征地拆遷糾紛也不例外。在征地拆遷活動(dòng)中，為了公共利益，政府享有征地拆遷權(quán)力以及在特定情況下進(jìn)行強(qiáng)制征地拆遷的權(quán)力，征地人和拆遷人在征地拆遷活動(dòng)中處于強(qiáng)勢(shì)地位。被征地拆遷方則處于弱勢(shì)地位，在程序上，他們?nèi)鄙倥c征地拆遷方談判的平臺(tái)和對(duì)話的機(jī)會(huì)，在實(shí)體上，對(duì)于自己財(cái)產(chǎn)的處分無權(quán)作出決定，權(quán)利比較容易受到侵犯。這種利益沖突和權(quán)力保障的不平衡是征地拆遷矛盾發(fā)生的最根本的原因。

(二)法律制度不合理不健全，征地拆遷主體地位不平等

根據(jù)《土地管理法》第46條、第48條的規(guī)定，國(guó)家征地經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告和登記，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告。可以看出，在方案批準(zhǔn)和決定之前，作為直接利益關(guān)系人的土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人，卻沒有任何話語權(quán)，不能對(duì)與自己利益密切相關(guān)的事項(xiàng)發(fā)表任何意見，這是在征地行為中引發(fā)糾紛的一個(gè)重要原因。

在城市房屋拆遷中也存在同樣的問題。目前調(diào)整城市房屋拆遷工作的主要法律規(guī)范是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷人在提交包括建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明后，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。同時(shí)，房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。在這個(gè)過程中同樣是無視直接利害關(guān)系人——房屋所有人的存在。在此之后，才是拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷協(xié)議，雖然名為拆遷協(xié)議，但被拆遷人卻沒有一般協(xié)議中的平等地位。

征地拆遷主體雙方地位不平等，法律規(guī)定忽視了一方的利益，被拆遷人是在其房屋被納入拆遷范圍后，被動(dòng)進(jìn)入拆遷活動(dòng)中，在是否同意拆遷的問題上，被拆遷人沒有選擇、無權(quán)退出，而只能做肯定的答復(fù)，其有權(quán)做的只能是對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、安置地段等問題與征地拆遷方進(jìn)行協(xié)商，可是在這些問題的協(xié)商上，因?yàn)殡p方地位和實(shí)力的懸殊導(dǎo)致被拆遷人也處于被動(dòng)和弱勢(shì)地位。法律法規(guī)的不合理規(guī)定導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中對(duì)被征地拆遷人權(quán)利的漠視和侵害，引起糾紛發(fā)生。

(三)法律對(duì)公共利益界定不明

中華人民共和國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。憲法第13條規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款規(guī)定:國(guó)家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐?，可以依法收回?guó)有土地使用權(quán)。2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定:為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。《物權(quán)法》第42條規(guī)定:為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。從前述我國(guó)征地拆遷相關(guān)法律的規(guī)定，可以看出對(duì)集體所有的土地和對(duì)私人的房屋進(jìn)行征收、拆遷的前提是為了公共利益的需要，公共利益高于個(gè)人利益，為了公共利益可以在一定程度上犧牲個(gè)人利益。但是，什么是公共利益，公共利益的范疇有多大，卻沒有明確的界定，導(dǎo)致許多開發(fā)商打著公共利益的名義侵犯私人權(quán)利[2]。

(四)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償款難以到位

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且難以到位是產(chǎn)生矛盾的一個(gè)重要原因。房屋被拆除，獲得的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠在同地段購(gòu)買房屋甚至是和被拆除房屋相近樓齡的二手房。土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也很低，根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定:補(bǔ)償款的確定是按土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，依此標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的。雖然經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。根據(jù)法律的規(guī)定，可以看出對(duì)于土地被征收的補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)較低，以土地的原用途來確定補(bǔ)償款，而沒考慮土地被征收后的預(yù)期利益，這本身就不合理。更嚴(yán)重的是，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至都沒有考慮失地農(nóng)民在土地被征收后直接增加的生活成本。按土地原來的用途給予補(bǔ)償，可是原來自給自足的生活方式卻因土地被征而改變，失去能夠?yàn)槠涮峁┘Z食、蔬菜等基本生活保障的土地，轉(zhuǎn)而一切都要按市場(chǎng)的方式去購(gòu)買，可是購(gòu)買的能力(主要是靠失地補(bǔ)償)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的要求，因此，其生活質(zhì)量必將下降。在國(guó)家描繪美好生活藍(lán)圖，大多數(shù)人生活水平越來越高的環(huán)境中，失地農(nóng)民卻經(jīng)歷著生活水平和生活質(zhì)量的下降，毫無疑問，這將引起矛盾的發(fā)生。

(五)政府角色定位不當(dāng)

在征地拆遷活動(dòng)中，政府應(yīng)當(dāng)處于監(jiān)管者的角色[3]。但在現(xiàn)實(shí)的征地拆遷活動(dòng)中，政府往往是應(yīng)開發(fā)商請(qǐng)求，在政府提供公共服務(wù)的招牌下，以公共利益之名強(qiáng)征土地，然后高價(jià)出讓給開發(fā)商，政府和開發(fā)商各取所需、各得其利，在政治、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的，政府部門有時(shí)會(huì)出現(xiàn)角色錯(cuò)位。政府行為中存在管理職能與征地拆遷職能不分的現(xiàn)象，習(xí)慣于用行政干預(yù)代替法律、法規(guī)，違法行政，出現(xiàn)職能錯(cuò)位、越位和缺位的問題，導(dǎo)致被征地、拆遷人與政府產(chǎn)生矛盾[4]。

(六)糾紛解決渠道不順暢，導(dǎo)致征地拆遷矛盾的激化

征地拆遷糾紛發(fā)生后，作為弱勢(shì)群體的被征地拆遷人尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，往往存在訴求難、解決難、費(fèi)時(shí)費(fèi)力等問題[5]，這些實(shí)際困難容易導(dǎo)致征地拆遷矛盾的激化。

征地拆遷中產(chǎn)生的矛盾和糾紛已受到政府和社會(huì)的普遍關(guān)注和重視，研究征地拆遷矛盾的現(xiàn)狀、分析矛盾產(chǎn)生的原因具有重大意義。本文是以廣州市為例進(jìn)行的研究，但是目前全國(guó)整體城市化進(jìn)程加快，該研究具有一定普遍意義。筆者的意圖是針對(duì)原因研究對(duì)應(yīng)的措施，解決征地拆遷引發(fā)的糾紛，化解征地拆遷中的矛盾。

參考文獻(xiàn):

[1] 劉慶富.房屋拆遷糾紛案件審理中的幾個(gè)疑難問題——對(duì)張家界市房屋拆遷案件的調(diào)查[J].法律適用，2005，(5).

[2] 李閻巖.城市房屋拆遷中公共利益的界定[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(2):9.

[3] 張軍濤，劉建國(guó).城市房屋拆遷改造對(duì)居民生活影響研究[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2008，(1):100.

[4] 吳秀榮.論城市房屋拆遷中行政補(bǔ)償制度的缺失[J].前沿，2008 ，(1):131.

[5] 羅曙光，張雄飛.房屋拆遷法律問題透視[J].中國(guó)律師，2007，(12).