促進我國義務(wù)教育公平的財政投入對策分析

摘要:由于城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、階層差距的存在，我國義務(wù)教育有失公平的現(xiàn)象仍然嚴重。因而，在對我國義務(wù)教育不公平的原因進行分析的基礎(chǔ)上，從政府教育財政投入的角度出發(fā)提出相關(guān)對策建議，以期推動我國義務(wù)教育的公平發(fā)展。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;教育公平;教育財政投入

中圖分類號:F810.453 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0094-03

社會公平是人類的崇高理想和永恒的價值追求，教育公平則是文明社會追求的共同目標?？s小教育差距，實現(xiàn)教育公平是人類孜孜以求的理想。而義務(wù)教育因其處于基礎(chǔ)教育中的基礎(chǔ)地位，理所當然地成為教育公平的根本立足點和出發(fā)點。同時，義務(wù)教育由于其公共產(chǎn)品屬性及巨大的利益外溢性，決定了政府必然是其發(fā)展過程中資源配置的主導力量和資金供給主體。因此，對于促進義務(wù)教育公平而言，政府的教育財政投入政策和方略無疑將發(fā)揮決定性的作用。特別是在當前我國義務(wù)教育不公平現(xiàn)象依然存在，矛盾依然突出的現(xiàn)實背景下，從教育財政投入的角度入手，分析和探討如何促進義務(wù)教育公平發(fā)展，無疑將具有重大的社會現(xiàn)實意義。

一、義務(wù)教育公平的內(nèi)涵及教育財政投入的作用

教育公平是教育領(lǐng)域中教育價值和利益分配合理性的一種反映，在客觀上它主要是指公共教育資源分配的狀態(tài)，而在主觀上則表現(xiàn)為人們對教育需求的滿足程度[1]。具體來說，教育公平的內(nèi)涵可以分為三個層次:(1)確保人人都享有平等的受教育的權(quán)利和義務(wù);(2)提供相對平等的受教育的機會和條件;(3)教育成功機會和教育效果的相對均等。通常，這三個層次被概括為:起點公平、過程公平和結(jié)果公平。

作為一種教育形式，義務(wù)教育公平具有教育公平的一般涵義。但由于義務(wù)教育屬于應(yīng)由政府提供的公共物品之一，相對其他階段的教育公平，有其特殊性。第一，義務(wù)教育公平是一種基本權(quán)利的平等。接受義務(wù)教育是每個公民的基本權(quán)利，這種權(quán)利在個體之間的分配應(yīng)該是公平的。第二，義務(wù)教育公平是“同質(zhì)”平等觀下的教育機會均等，即要保證起點意義上的教育公平——人人都有開始其學習生涯的機會;受教育過程的機會均等——平等的享受公共教育資源;以及受教育結(jié)果的大致均等——每個學生在完成義務(wù)教育時獲得大致相同的學業(yè)成就。第三，義務(wù)教育公平不僅意味著要對所有適齡兒童進行符合義務(wù)教育標準的充分教育，而且要努力縮小因各種原因而造成義務(wù)教育的差距。

義務(wù)教育公平是實現(xiàn)教育公平的首要目標，也是社會公眾根本利益的集中體現(xiàn)。而政府作為國民利益的代理人掌握著巨大的政治、經(jīng)濟等資源，理應(yīng)且能夠在實現(xiàn)義務(wù)教育公平進程中發(fā)揮舉足輕重的作用。政府可以通過科學民主的政策選擇及制度安排來實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡、公平發(fā)展，可以通過財政資源的合理配置來平衡各方利益實現(xiàn)的需要，補償弱勢群體，促進社會的和諧進步。總之，政府的教育財政投入職能的有效發(fā)揮是推動義務(wù)教育資源配置平衡、補償救濟弱勢、促進義務(wù)教育公平的有力工具。

二、義務(wù)教育不公平的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國義務(wù)教育實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。特別是2008年秋季以來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免除學雜費在全國范圍內(nèi)得以實現(xiàn)，成為我國教育史上的一座新的里程碑。但與此同時，由于歷史和現(xiàn)實因素造成的義務(wù)教育區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層間的差距仍然存在，義務(wù)教育不公平現(xiàn)象依然比較突出。

1.區(qū)域差距。由于我國實行區(qū)域發(fā)展差異戰(zhàn)略，使得我國各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，加上我國實行分級管理的財政體制，教育投入的主要責任由地方政府承擔，財政能力的差異會不可避免地造成地區(qū)之間義務(wù)教育供給能力的不均等[2]。這種由全國各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平及其財政收入差距造成的東部、中部、西部義務(wù)教育發(fā)展差距日益增大。從2007年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，東、中、西部不同地區(qū)在生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費及生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費都存在差距，東部地區(qū)的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費明顯高于中西部地區(qū)(如表1、表2所示)。經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，教育投入有較強的財政支持和其他資金來源，投入教育的經(jīng)費相應(yīng)較多，經(jīng)費的其他來源也比較充裕; 而中西部經(jīng)濟相對落后，教育投入主要依靠財政進行撥款，但其財政收入增長緩慢，甚至早已處于入不敷出的困境，所以教育投入很少。教育投入的地區(qū)分級負擔和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，使得義務(wù)教育發(fā)展地區(qū)之間的不均衡進一步加劇。

2.城鄉(xiāng)差距。我國教育公共支出中，農(nóng)村和城市比例嚴重不協(xié)調(diào)。長期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，形成了一種忽視城鄉(xiāng)差別的“城市中心”的價值取向:國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益[3]。在這種價值取向下，城鄉(xiāng)教育發(fā)展存在差距成為必然。雖然從我國城鄉(xiāng)普通小學教育支出規(guī)模和城鄉(xiāng)人均普通小學教育支出規(guī)模來看(如表3所示)，城鄉(xiāng)生均義務(wù)教育支出在2003 年之前存在非常顯著的差異，但是這種現(xiàn)象在以后的年度得到了不同程度地解決。即便如此，歷史長期形成的城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平和質(zhì)量仍然存在較大的差距。

3.階層差距。近年來，隨著在社會轉(zhuǎn)型中城鄉(xiāng)差距、貧富差距逐漸拉大，教育制度作為社會分層的機制逐漸凸顯，義務(wù)教育中學生的階層差距正在擴大。義務(wù)教育中的階層差距是社會階層差距的表現(xiàn)，在不同類型的國家，擁有更多經(jīng)濟、政治資本的優(yōu)勢階層在接受義務(wù)教育是占有明顯優(yōu)勢，而弱勢群體階層子女則處于劣勢，這是一個基本現(xiàn)象。在我們國家，不同階層的學生由于家庭方面的原因在接受義務(wù)教育方面也出現(xiàn)了明顯的差異。不同階層義務(wù)教育入學機會的不公平，既表現(xiàn)在不同階層子女進入重點學校的比率，更表現(xiàn)在義務(wù)教育系統(tǒng)的分布上，不同階層的子女在不同層次的學校分布有明顯差異。擁有更多政治、文化、經(jīng)濟資本的強勢階層的子女在重點中小學占有較大份額，而農(nóng)民、城鄉(xiāng)無業(yè)人員的子女最低。

三、義務(wù)教育不公平的原因

1.經(jīng)濟的不均衡發(fā)展。首先，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，我國基本上采取了梯度推移的發(fā)展戰(zhàn)略。東部沿海地區(qū)依靠自身發(fā)展和固有的地理優(yōu)勢以及國家所給予的明顯優(yōu)惠政策，其經(jīng)濟和社會發(fā)展都取得了舉世矚目的成就，不可避免地拉大了中、西部地區(qū)的差距。在經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀態(tài)下，某地區(qū)的教育發(fā)展水平往往是同該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)的，隨著東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平差距的擴大，教育水平差距也必然擴大。其次，體現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上。我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的嚴重失衡。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，導致長期以來教育經(jīng)費投入不足，造成城鄉(xiāng)教育差距日趨擴大。同時城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡拉大城鄉(xiāng)居民收入的差距，這種差距又反過來使城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平的差距越拉越大，由此形成惡性循環(huán)。

2.教育資源配置的失衡。由于歷史和現(xiàn)實的因素，在教育資源的分配上， 我國形成了重經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、重城市輕農(nóng)村、重視高等教育輕視義務(wù)教育的格局。正是在這種教育資源配置不均衡的格局下，由于教育與經(jīng)濟的正相關(guān)性，決定了區(qū)域教育投入差異引起區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異，導致了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的加劇，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡又進一步引起教育資源配置失衡。

3.社會階層的急劇分化。20世紀80年代以來，我國社會階層逐漸分化，貧富差距逐漸拉大，代表貧富差距水平的基尼系數(shù)不斷呈現(xiàn)上升態(tài)勢(如表4所示)。基尼系數(shù)目前已由1980 年0.23上升至2007 年0.47，這種變化具體可表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、不同階層、行業(yè)、職業(yè)之間、不同地區(qū)之間的收入差距逐漸加大。社會階層的分化造成在升學和擇校方面除了能力競爭之外，越來越依賴家長的社會關(guān)系、經(jīng)濟能力，其中弱勢群體往往缺乏選擇性，城市不同階層對入學機會和學校質(zhì)量差距造成的不公平正在增加。階層差距正在影響義務(wù)教育公平，而義務(wù)教育的不公會進一步拉大階層差距。

四、促進我國義務(wù)教育公平的財政投入對策建議

(一)提高義務(wù)教育財政投入水平及質(zhì)量

1.提高義務(wù)教育財政投入水平。一般而言，政府教育財政投入水平是以該國的經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，國際上通常用政府教育支出占GDP的比重來度量和評價政府教育投入水平。有關(guān)學者經(jīng)過研究測算，給出了在不同的經(jīng)濟發(fā)展水平條件下，政府教育投入的國際平均水平參考標準(如表5所示)。我國人均 GDP 在 1998 年已經(jīng)超過了 800 美元，到2003年已超過了 1 000 美元，但公共教育經(jīng)費占 GDP的比重一直沒有達到 4%，多年來一直徘徊在 2.5%水平。圖1列出了我國近十四年國家財政性教育經(jīng)費占 GDP 的比例。

從圖1中可以看出我國的財政教育經(jīng)費占GDP的比重太低。要實現(xiàn)教育與經(jīng)濟的良性發(fā)展， 加大教育投入刻不容緩。因此，在堅持義務(wù)教育重中之重的地位不動搖，明確政府對義務(wù)教育管理投入主體地位及職責的基礎(chǔ)上，完善我國義務(wù)教育投入“地方政府負責，以縣為主”的管理體制，建立教育成本分級負擔制度，健全中央到地方的義務(wù)教育資金保障機制，加大各級政府財政資金對義務(wù)教育的支持保障力度，對于實現(xiàn)義務(wù)教育的公平發(fā)展具有重大的作用。

2.優(yōu)化義務(wù)教育支出的結(jié)構(gòu)。

(1)調(diào)整城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)。調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付政策， 加大對農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體教育的扶持力度， 逐步縮小城鄉(xiāng)教育水平差距， 在經(jīng)費投入和師資調(diào)配上向農(nóng)村和薄弱學校傾斜， 努力縮小學校之間的差別。

(2)調(diào)整義務(wù)教育投入的地區(qū)結(jié)構(gòu)。加大對中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)教育的資金保障和扶持力度。特別是高度重視教育在西部發(fā)展中的關(guān)鍵作用， 尤其是西部的基礎(chǔ)教育普及和改變西部農(nóng)村貧困狀況的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育， 利用教育公平來促進社會公平， 實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)調(diào)整義務(wù)教育與非義務(wù)教育的投入結(jié)構(gòu)。根據(jù)義務(wù)教育與非義務(wù)教育所具有的不同產(chǎn)品屬性、在社會經(jīng)濟中的不同地位和作用及社會資金允許參與程度的不同來合理調(diào)整政府財政經(jīng)費的負擔比例，積極拓寬教育籌資的渠道，把公共財政有限的資金用于教育發(fā)展中最基礎(chǔ)、最薄弱并最能有助于實現(xiàn)社會公平的教育領(lǐng)域。

(二)建立完善義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度

規(guī)范的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以合理化、均衡化為原則，結(jié)合地方實際財政能力、學齡人數(shù)、教育成本等客觀因素，確定教育經(jīng)費支出的合理標準，對于教育需求大、財力水平弱的地方多給予補助，富裕地區(qū)少給予補助。中央政府應(yīng)側(cè)重于與國家整體利益相關(guān)的教育問題，如少數(shù)民族教育資助、基礎(chǔ)學科、國防科研項目補助等;省政府的補助則側(cè)重于滿足地方教育的經(jīng)常性需要，平衡省內(nèi)地區(qū)間及城鄉(xiāng)間的教育發(fā)展水平;公共財政除了加強對貧困地區(qū)和貧困家庭的直接資金補助之外，更重要的是實行傾斜政策，取締義務(wù)教育階段中小學學校之間的重點與非重點之分，代之于均等化的義務(wù)教育;對城市“外來人口”的子女應(yīng)一視同仁，給予無差別的就地接受義務(wù)教育和參加高考的平等機會。

(三)開拓義務(wù)教育資金籌集的新渠道

從國際范圍看，教育經(jīng)費籌措的途徑主要有兩種:一是政府支出，二是私人投資。除此之外，社會融資也是一條重要的渠道。結(jié)合我國目前義務(wù)教育投入不足的實際情況，可以采取如下的方式籌集義務(wù)教育資金，確保義務(wù)教育公平。

1.發(fā)行教育專項公債，積累教育資金。鑒于我國債券市場逐步趨于成熟，具有開拓新品種的條件，特別是在國債市場上形成了長、中、短期國債相結(jié)合，一般國債、專項國債、特種國債相結(jié)合，可上市國債和不可上市國債相結(jié)合的局面，這些都為義務(wù)教育國債的發(fā)行創(chuàng)造了條件。教育國債的發(fā)行既不會使稅收急劇增加也不會擠占其他項目，并且將社會閑置資金集中起來用于義務(wù)教育，保證義務(wù)教育的發(fā)展需求。

2.發(fā)行教育彩票，拓展新的融資渠道。中國的彩票市場具有很大的潛力，而且發(fā)行教育彩票有其必要性和可行性。在我國，一方面，義務(wù)教育的發(fā)展需要龐大的資金，而國家財政性撥款數(shù)量始終有限;另一方面，我國國民已具有購買教育彩票的熱情、心理承受能力和經(jīng)濟能力。因此，發(fā)行教育彩票，籌集民間資金，是促進義務(wù)教育特別是欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的一條可行新路。在我國經(jīng)濟基礎(chǔ)和市場環(huán)境均具備發(fā)行教育彩票的大好時機下，可以充分發(fā)揮我國彩票市場的潛力，彌補國家對教育投入的不足。

3.完善企業(yè)、個人對義務(wù)教育的捐贈規(guī)定。目前，對義務(wù)教育事業(yè)的捐贈沒有相關(guān)的規(guī)定，政府應(yīng)通過稅收政策的杠桿效應(yīng)來引導社會資源捐資義務(wù)教育領(lǐng)域，只要稅收政策引導得當，吸引社會資源通過捐贈方式投入義務(wù)教育還有很大空間的。具體而言，政府和學校應(yīng)從宏觀和微觀兩個層面激發(fā)企業(yè)與個人的捐贈熱情，宏觀上講，政府應(yīng)對捐資者實行稅收減免和其他的一些優(yōu)惠政策，特別是對西部貧困地區(qū)的捐贈;微觀上講，學校則可給予捐贈者相應(yīng)的榮譽來吸引更多的捐助。

(四)建立合理的義務(wù)教育補償救助機制

雖然我國實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育學雜費的全面免除，但是并不意味著免費義務(wù)教育的實現(xiàn)。而且據(jù)有關(guān)資料顯示，即使學費很低的情況下，還是會有部分貧困家庭的學生因受經(jīng)濟條件限制及受家庭背景、地區(qū)差異等制約而無法正常完成義務(wù)教育階段的學業(yè)，由此會造成教育機會不均等。因此，必須實行學生貸款制度和助學金制度，對家庭貧困的學生予以適當救濟，減少經(jīng)濟因素對貧困學生帶來的壓力，幫助其獲得平等接受義務(wù)教育的機會。

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