《信訪條例》立法缺陷評析

摘要：2005年的《信訪條例》存在重大立法缺陷。其一，信訪權利實質上是憲法賦予公民的直接監(jiān)督權，在沒有最高國家權力機關有關法律規(guī)定作為立法依據或經最高國家權力機關授權的情形下，行政法規(guī)無權對公民的直接監(jiān)督權進行法律規(guī)制；其二，《信訪條例》有許多明顯違背中國憲法的條款規(guī)定，對憲法確立的人民代表大會制度和社會主義法治原則構成重大侵蝕；其三，信訪工作的屬地管理原則有違一般的邏輯常識，不但不利于信訪困境的解決，反而有可能積累、加劇社會矛盾，同時，條例對違反相關規(guī)定的行政機關及其公職人員的處分主體機關規(guī)定模糊不清，表明信訪監(jiān)督機制仍不夠完善，不利于建立暢通的信訪秩序。

關鍵詞：信訪條例；缺陷；評析

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0239-03

原《信訪條例》是國務院1995年制定的，實施九年來，對規(guī)范信訪工作，維護信訪秩序，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經濟社會加速轉型和社會利益格局的調整，信訪出現了許多新問題、新情況，集中體現為信訪總量上升，越級上訪增多，多數涉及群體性利益，上訪呈現出反復性、組織化等新特點，“過激”上訪時有發(fā)生等。針對這些問題，按照十六屆四中全會精神，2005年《信訪條例》確定了以暢通信訪渠道，更好地密切黨和政府與人民群眾的聯系，創(chuàng)新機制，提高處理信訪事項的效率和效果，強化工作責任，促進問題的解決，切實維護正常的信訪秩序和社會穩(wěn)定為目標的修改總體思路。從內容上看，新《信訪條例》對一些重要敏感性問題作了詳細具體規(guī)定，提出了許多創(chuàng)新工作制度，有較強的針對性；但是，仔細研讀起來，筆者發(fā)現《信訪條例》存有重大立法缺陷，從而《信訪條例》本身的合法性都成為問題。

一、《信訪條例》立法依據的缺失

中國現行憲法文本中并沒有“信訪”這樣的詞語，也未明確規(guī)定信訪權，但從權利性質上來看，信訪權的實質就是憲法第41條所規(guī)定的直接監(jiān)督權，公民的信訪活動實質是對國家機關及其公職人員行為的直接監(jiān)督活動。為什么這樣認定？依據《信訪條例》第2條的規(guī)定，信訪是信訪人“向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”的活動，“反映情況、提出建議或意見、投訴請求”的活動內容并沒有超出憲法第41條所規(guī)定的“批評、建議、申訴、控告、檢舉”活動的范圍，如果對公民的信訪活動進行法律規(guī)制的話，立法依據只能是憲法的第41條。幾種法文件的內容也證明了這樣一點。《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細則（試行）》第1條明確規(guī)定該細則的首要制訂依據是《憲法》第41條，1982年4月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)的《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》第2條則更明確規(guī)定，“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。各級黨委和政府要保障人民群眾行使這項民主權利。”因此，信訪權利實質是公民的直接監(jiān)督權，《信訪條例》所規(guī)制的乃是公民對國家機關的直接監(jiān)督權。

有學者曾疑惑，為什么《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細則（試行）》、《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》等法文件中都明確載明其立法依據是憲法第41條，而1995年、2005年《信訪條例》沒有載明其立法依據。其實，無論載明與否，在最高國家權力機關沒有發(fā)布相關法文件或經最高權力機關授權的情況下，行政機關、司法機關都無權直接依據憲法第41條之規(guī)定來規(guī)范公民的信訪活動。根據2000年《立法法》第56條之規(guī)定，國務院發(fā)布的行政法規(guī)可就（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項（二）憲法第89條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項作出規(guī)定。迄今為止，最高國家權力機關并未就如何規(guī)范公民的直接監(jiān)督權制定法律，而如何規(guī)范公民行使直接監(jiān)督權顯然并不是國務院行政管理職權范圍內的事項。此外，依據《立法法》第9條之規(guī)定，對“有關公民政治權利的剝奪”事項，即便是最高國家權力機關也不可授權國務院根據實際需要先行制定行政法規(guī)。公民通過信訪活動，提出建議、反映情況、進行投訴，行使直接監(jiān)督權，是公民參政議政的一種方式，是公民的政治權利。《信訪條例》的許多條款實質都構成了對公民直接監(jiān)督權這種政治權利的剝奪或變相剝奪，如第18條第2款規(guī)定，“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人”，在無法律規(guī)定的情況下，以行政法規(guī)限定公民信訪人數，事實上是在剝奪公民的政治權利。

因此，《信訪條例》的制定，既無法律依據，又未經授權，實為越權立法。

二、《信訪條例》的合憲性缺失

現行憲法第5條規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。所以，一切規(guī)范性法文件都不得與憲法規(guī)范、憲法原則相抵觸，違背憲法精神，否則就構成法文件本身違憲，法文件則無效。《信訪條例》的諸多條款，明顯違反憲法規(guī)定和精神，是缺失了合憲性要求的法文件。主要表現在：

第一，超越權限，違背憲法確立的以人大為中心的憲政構架。中國憲法確立了人民代表大會為中心的憲政構架，在政權組織體系中，實行民主集中制原則，“一府兩院”應當接受人大的領導。《信訪條例》作為行政法規(guī)，在第15條明確規(guī)定信訪人向人大、法院、檢察院提出信訪，應當遵守該條例的有關規(guī)定。作為最高國家權力機關的執(zhí)行機關，國務院從屬于全國人大，但卻規(guī)定信訪人向人大提出信訪，要遵守《信訪條例》的規(guī)定，這明顯超越了職權范圍；作為人民代表大會制度下的國家政權機關，“兩院”與“一府”之間既不是隸屬也不是從屬關系，同樣信訪人向“兩院”提出信訪，要遵守《信訪條例》的規(guī)定，這也明顯超越了職權范圍。這樣的規(guī)定其實反映的是當前中國憲政架構的現實狀況，即政府主導，人大、司法行政化嚴重，而這恰恰是憲政建設所要極力改變的現象。《信訪條例》第15條則使中國本已嚴重傾斜的憲政架構更加傾斜。

第二，違反憲法確立的社會主義法治原則。其一，無論是從信訪的定義還是從對信訪范圍的界定來看，條例都沒有明確信訪與訴訟、仲裁、復議等法定救濟方式之間的關系。從信訪現實看，信訪人將信訪作為窮盡法定途徑之后解決問題的最終手段，“最后一根救命稻草” [1]；從條例第15條“對依法應當通過訴訟、仲裁、復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)的程序向有關機關提出”的規(guī)定看，信訪也似乎是與訴訟、仲裁、復議并列的“非法定”救濟方式。無論是信訪機構還是信訪人將信訪作為法定途徑之外的救濟方式，必然違背了現代法治社會中司法作為社會最終救濟手段的基本原則，則信訪機構將如何擺正自身與司法機關獨立行使司法權的關系？其二，條例所確立的一些信訪工作制度和方式，如聯席會議、排查協(xié)調機制、信訪督察工作制度等，在目前的政府管理中常發(fā)揮獨特的作用，短期內產生良好的效果，但這些制度和方式是臨時性的，由此產生的機構或組織本是備受詬病而需裁減的議事協(xié)調機構，就連信訪機構本身，在性質上說，也不是憲法所規(guī)定的單獨序列的國家機構。人們常常會疑問，行政機關內部有監(jiān)察部門、司法機關有上訴制度，為什么還要都各自設立信訪機構？如果政府的法定職能需要不斷的疊床架屋才得以完成，需要通過不斷層加的督促機制來鞭策，最終結果只能是設立更多的機構解決以前的機構所存在的問題。其三，條例所產生的一些所謂創(chuàng)新性工作制度，如第10條要求政府部門建立行政機關負責人接待日制度，看似為解決信訪問題提供了良好的制度性條件，但卻為行政機關肆意干涉、介入司法工作，妨礙司法公正埋下隱患。信訪之所以被信訪人作為“最后一根救命稻草”，就在于信訪人寄希望于行政首長的“指示”、“批示”來解決問題，而法律對信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴格的實體標準，行政首長對個案的批示又太過隨意，以致調起了信訪人過高的期望值，導致一個舊的案件解決了，卻引發(fā)出更多的新案件，有時甚至誤導一些人棄訴訟、復議等法定途徑而選擇找領導要批示這樣的捷徑。所以，類似“負責人接待日制度”的條款規(guī)定不但為行政機關干預司法權的行使提供了法定依據，更不利于司法公信力的提高。

第三，《立法法》是一部憲法性的法律文件，普通法文件的制定必須要符合《立法法》有關法的形式結構的規(guī)定。根據《立法法》第54條前2款的規(guī)定，法文件的形式結構是按編到章、章到節(jié)、節(jié)到條、條到款、款到項、項到目的順序排列；編、章、節(jié)、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。《信訪條例》第4章第21條的形式結構則違背了《立法法》第54條的規(guī)定，條款排列混亂，項中有款，即第21條第3項出現了兩段，由此，人們無法確定該條中到底有幾款，由此，足見《信訪條例》立法質量之差。

三、《信訪條例》的合理性缺失

經過修改的2005年《信訪條例》力圖加大信訪工作的力度，強化信訪工作的實效，加強對信訪人的權利保護，但條例的一些規(guī)定則可能使這種意圖完全落空。

其一，條例規(guī)定信訪工作原則是“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”。“屬地管理、分級負責”就是信訪事項原則上由事發(fā)地政府解決，事發(fā)地政府解決不了的，可以由上一級政府解決，下級政府不能將矛盾直接推給上級政府。“誰主管、誰負責”就是在明確信訪事項歸哪一級政府負責后，主管此項工作的政府部門應當承擔具體辦理的責任，不能把矛盾推給政府。該原則強調信訪事項屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時的主導作用，體現了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求。這樣的工作原則實際上有違一般的邏輯常識，因為越級上訪和過激上訪之所以頻繁發(fā)生，就是因為地方政府解決不了信訪人的問題，所以，在信訪量對于考核地方政府工作業(yè)績具有重大影響的情況下，屬地管理原則就可能再次成為地方政府掩蓋矛盾的壓力，難保不會促使地方政府再一次走上壓制信訪的老路。因此，強調屬地管理可以視為中央將信訪處理任務下移、減少越級上訪、減少中央政府信訪壓力意圖的體現，在沒有基礎性的配套制度和措施的情況下，這樣的制度安排的后果極有可能是不斷加劇和積累越來越嚴重的社會矛盾。

其二，條例第32條、第34條、第35條是關于信訪事項處理、復查、復核程序的規(guī)定，第32條、第34條都明確規(guī)定要將處理結果和復查意見書面答復信訪人，第35條卻沒有這樣具體的規(guī)定。從形式上看，復核程序與處理、復查程序相比似乎也不缺什么：對信訪事項復查意見不服還可通過復核程序給予糾正，并且有復核辦理期限30日的明確規(guī)定。從邏輯上講，經過這樣復雜程序處理的信訪案件應該是辦妥結果的結案，但在現實中卻往往相反。條例實施至今，信訪事項復核處理無結果的案件屢見不鮮，復核處理結果常常杳無音信，信訪人得不到應有的處理信訪事項復核意見滿意答復的法律文書，嚴重侵害了信訪人的合法權益。所以，看似差別微小的法律規(guī)定，實際反映的是信訪工作監(jiān)督機制程序仍不夠完善，監(jiān)督職能無力正是信訪矛盾不斷積累、擴大乃至激化的溫床，綿綿不斷的“重復訪”恰恰與信訪監(jiān)督機制不完善有較大的關系。因此，只有明確具體的規(guī)定，才是衡量信訪事項處理機構不作為的法定依據，否則，誰無法證明信訪機構作為與否。

其三，條例第40條至第46條是行政機關及其工作人員違反信訪條例相關規(guī)定需承擔法律責任的條款，其中關于處分機關均未作出明確具體的規(guī)定。第41條、第42條、第43條雖規(guī)定處分機關是“上級機關”，但上級機關屬于哪一級機關或者哪一個管轄部門均未作更具體的規(guī)定。由于法律授權處分機關不明確，造成處分機關與處分機關之間相互推諉現象的存在，使得監(jiān)督職能的兌現大打折扣。在信訪工作實踐中，對信訪事項相互推諉、拖延、塞責和敷衍了事，造成信訪矛盾激化和升級，信訪秩序混亂，信訪案件得不到應有解決的社會現象屢見不鮮，其主要原因之一，就在于這些條款在信訪實踐中形同虛設，可操作性極差。難怪自條例頒布實施以來，信訪人有關這方面的訴求，信訪機構就常名正言順的答復無此權限。

結束語

《信訪條例》上述立法缺陷的存在反映了立法工作不夠切合實際，在公民維權意識、法律意識愈加高漲和利益訴求多樣化的當今社會，這種罔顧民情民意的閉門造法愈來愈不適宜，立法缺陷也往往遭到無限放大。因此，國務院應對《信訪條例》的立法缺陷及時進行修改，并且要開門立法，切實達到有法可依基本要求，確保信訪秩序暢通無阻。與此同時，我們也要看到，僅有信訪法規(guī)于公民信訪權利保護是極為不利的。公法上的反射利益理論認為，出于維護和促進公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負有一定的義務，而法律本身并無保障公民權利的意圖，公民因此而享有的事實上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權利 [2]。作為行政法規(guī)的《信訪條例》以及地方人大和政府的信訪法規(guī)、規(guī)章更多地是為了規(guī)范信訪機構受理信訪事項的工作流程，無意當然也無權限對公民的信訪權利進行規(guī)制。因此，依據信訪條例、法規(guī)、規(guī)章對公民的信訪權利進行保護有點南轅北轍，于公民信訪權利保護十分不利。故而，筆者認為，非常有必要而且要盡快由全國人大制定一部法律以保護公民的直接監(jiān)督權，以使“信訪困境”得以理性求解，這對構建和諧社會具有重大歷史意義。

參考文獻：

[1]趙凌.中國信訪制度實行五十多年走到制度變遷關口[N].南方周末，2004-11-04.

[2]林來梵，余凈植.論信訪權利與信訪制度——從比較法視角的一種考察[J].浙江大學學報:人文社會科學版，2008，(3).

The Comment on the Legislative Defects of “the Regulations on Complaint Letters and Visits”

ZHANG Li-gang

（Shandong Police College，Jinan 250014，China）

Abstract：“The regulations on complaint letters and visits ”have serious legislative defects.First，the right of complaint letters and visits essentially is the right of direct supervision given by the constitution，so，in the absence of the highest organ of state power as the legislative basis for the law or authorized by the highest authority，the administrative regulation has no power to regulate the right of direct supervision of citizens;Second，many clauses of the regulations on complaint letters and visits have obviously outraged the constitution，and seriously erode People’s Congress System and socialism principle about the rule of law given by he constitution;Third，the principle of residence management established by the regulations on complaint letters and visits outrage the general logic of common sense，not only go against the solution for the dilemma of complaint letters and visits system，but may accrue and intensify social conflicts.On the other hand，the clauses about the disciplinary agency for the administrative organ and its staffs breaking the related clauses are uncertain，indicating that the monitoring system of complaint letters and visits is not perfect，will go against establishing order flow of complaint letters and visit.

Key words： the regulations on complaint letters and visits;defects;comment

[責任編輯 王曉燕]