關于推進衡陽市小城鎮建設的思考與對策

摘要：小城鎮是農村一定區域內的政治、經濟、文化中心，是聯系城市和鄉村的橋梁和紐帶，如何推進城鄉統籌，推進衡陽市小城鎮走上可持續發展道路值得認真研究與思考。通過分析衡陽市在推進小城鎮建設過程中所面臨的現狀，出現的問題，探索問題的根源，研究探索新時期衡陽市如何發展鎮域經濟，從思想與觀念上進行調整，把握方向，確定重點，從產業發展、基礎設施、規劃引導、深化改革、資金投入等方面進行促進小城鎮建設的可持續發展。

關鍵詞：小城鎮；建設；對策；衡陽市

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0145-04

小城鎮是農村一定區域內的政治、經濟、文化中心，是聯系城市和鄉村的橋梁和紐帶。衡陽市作為湖南省的農業大市，在農村經濟體制改革的不斷深入的進程中，通過強化改革，完善政策，小城鎮不斷地發展壯大，社會、經濟各方面都取得了長足的進步，在全市社會經濟發展中發揮了積極的作用。但是，小城鎮建設是一個復雜的、系統的、長遠的社會性大工程，僅僅憑熱情和勇氣是不夠的，要高質量地建設衡陽的小城鎮，盡快實現農村城市化的大目標，必須加大對小城鎮建設的研究與思考。

一、衡陽市小城鎮建設的現狀

近年來，國家通過實施 “統籌城鄉發展”、“工業反哺農業，城市支持農村”、“多予少取放活”等戰略，加大了三農投入，衡陽市小城鎮建設取得了可喜的成績。一是小城鎮建設的步伐不斷加快。2009年底全市小城鎮達到183個，總人口達428.45萬，城鎮化水平達41.22%，全市“沿路、沿江、沿邊”等三沿地帶小城鎮憑借交通優勢，發展速度加快，對周邊區域產生了較強的吸納、輻射作用。特色城鎮不斷涌現，各地逐步形成一批工貿型、工礦型、旅游型等小城鎮。二是小城鎮建設投資不斷加大。幾年來通過大膽改革，實行股份制、合作制、租賃制等招商引資舉措，以產業的觀念，市場經濟的手段，努力拓寬小城鎮投融資渠道，2006—2009年，各縣（市）財政直接投入城鎮建設資金17.23億元，通過市場運作、引入競爭機制、進行土地開發、廣告權位招標、的士牌照、公益設施命名權拍賣等經營城市資產的方式籌得資金37.82億元，爭取國債資金、國家以獎代補資金達1.55億元，共計投入資金56.6億元，使小城鎮建設資金緊缺的困難得到緩解，衡陽市的城鎮建設步入快速發展的軌道。三是小城鎮設施水平日益提高。至2009年底，全市建制鎮鎮區新建街道路面長26.4公里，建成自來水廠9個，啟動污水處理廠建設6個，新（改）建農貿市場24個，公廁62座，垃圾站93個，新裝路燈6 500盞，100％的建制鎮實現“四通”：通水、通電、通路、通程控電話。小城鎮基礎設施建設水平不斷提高，為小城鎮經濟建設提供了有利的條件。四是小城鎮可持續發展動力不斷加強。近年來，衡陽市所有小城鎮依照《城鄉規劃法》啟動了小城鎮規劃編制工作，至2009年底，全市所有鄉鎮已編制了總體規劃，并正在進一步進行規劃的完善。今年，為了推進城鄉一體化發展，根據省里的統一部署，衡陽市啟動了村莊布局、整治規劃工作，2010年，衡陽市啟動了220個村莊布局、整治規劃工作，全市鄉鎮規劃、村莊整治規劃的編制總體上堅持了城鄉一體化和可持續發展的原則，注意保護環境和節約用地，使衡陽市小城鎮可持續發展動力不斷加強。五是小城鎮特色日益明顯。衡陽市小城鎮在經過幾十年的發展，依托自身特點與優勢，注重發揮各自產業特色、區域特色、生態特色、建筑特色，不斷做大做強，涌現出一批特色鮮明的小城鎮。祁東縣歸陽鎮、白地市鎮集生物醫藥、金屬冶煉、化工、建材于一體，成為工業門類較為齊全的經濟重鎮。衡東縣新塘鎮大力弘揚衡東美食文化，當地的餐飲業發展勢頭強勁，“吃在新塘”品牌揚名省內外。常寧市廟前鎮因地制宜，大力加強廟前旅游基礎設施建設，推動了廟前旅游業的發展，使廟前經濟獲得了從未有過的增長。

但是，從全國、全省的范圍內來看，與兄弟市州的比較來看，衡陽市還處在相對落后的位置。一是投入不足，基礎設施建設后續乏力。小城鎮發展需要建設交通、道路、供電、通信、供排水、市場、綠化和教育、衛生等基礎設施，需要大量的資金投入。但衡陽市大多數小城鎮財力薄弱，有的鄉鎮負債運營，對小城鎮投入缺口較大，社會資金投入潛力還沒有被充分激發出來，基礎設施建設后續乏力。二是整體規模不大，集聚效應沒有形成。衡陽市的小城鎮多數規模很小，全市人口超過2萬人的城鎮只有8個，很多鄉鎮鎮區人口不超過5 000人，鎮域面積不超過2平方公里，規模偏小，人氣不足，導致集聚與輻射力不強，資金、物資、人才都無法匯集，制約了鎮區經濟的發展。三是經濟實力較弱，主導產業不強。衡陽市小城鎮普遍缺乏主導產業，國家級或省級的龍頭企業少，現有產業規模不大，實力不強，產品研發能力低，新產品開發少，產品深加工程度不夠，由于產業無法壯大，小城鎮也無法興旺，這已成為制約衡陽市小城鎮經濟發展的瓶頸。四是規劃普遍滯后，建設無序現象比較突出。雖然衡陽市許多小城鎮正根據上級要求編制建設規劃，但規劃普遍滯后，已編制完成的規劃還是粗線條，缺乏個性和特色；城鎮規劃建設標準低，且低水平的重復建設嚴重。五是發展不平衡，拖累整體鄉鎮經濟的發展。目前，全市鄉鎮優勢工業企業和特色產業的布局不均勻，優勢企業大都集中在基礎較好、交通便利的少數鄉鎮。而一些位置較偏、土地貧瘠的鄉鎮無論農業產業化或工業發展都相當落后。經濟發展較好的鄉鎮，財稅收入較多，鄉鎮財政較為充裕，但經濟欠發達鄉鎮財政較為緊張，甚至入不敷出。據調查，衡陽市183個農村鄉鎮，經濟欠發展的達40多個，占18％以上，而其GDP占全市鄉鎮GDP總量比重不到5％。發展的不平衡，嚴重阻礙了鄉鎮之間的各項資源的互補，制約了整體鄉鎮經濟的發展。

二、衡陽市小城鎮建設的發展方向

建設小城鎮，是一項系統工程，是一個宏大的戰略，這個系統工程能否順利實施，關鍵要理清發展方向，科學定位，應主要從以下幾個方向來推進小城鎮建設。

（一）小城鎮建設必須凸顯地方特色

各級黨委、政府要切實轉變工作作風，進一步加強對小城鎮建設創新工作的指導，在思想上有新突破，在工作上有新方法，在發展上有新方向，花大力氣、下大工夫不斷提煉“湘楚文明”、“湖湘文化”的文化底蘊，彰顯江南城鎮建設獨特的魅力，同時要因地制宜，善于從本地實際出發，在農業產業化建設、在鄉鎮基礎設施建設、在推進新型工業化、在發展農村服務業、在營造農村新環境、在資金籌措、在招商引資等方面不斷創新，充分挖掘各鄉鎮在自然資源、人力資源、地理環境、政策環境等方面與眾不同的優勢，避免出現千城一面、萬鎮雷同的現象，努力打造“一村一品”、“一鎮一業”、“一鎮多業”的鄉鎮經濟社會的全新發展格局。

（二）小城鎮建設必須整合各項資源

小城鎮發展要以人為本、科學規劃、合理布局，高度重視對小城鎮規劃體系的修編完善工作。按照科學發展觀的要求，按照“兩型社會”建設要求，按照“3+5城市群”協調建設的要求，統籌配置城鄉資源，完善產業布局，全面推進衡陽市主城區、縣城、小城鎮、農村的協調發展，提高城鎮綜合承載能力，在充分整合各類資源的基礎上，加速推進城鄉一體化的發展。

（三）小城鎮建設必須激發鄉鎮整體經濟潛力

我們小城鎮建設要解決當前面對的困難，必須進行改革創新，激發鄉鎮整體經濟潛力。首先要明晰各鄉鎮、街道基本發展類型，因地制宜實施分類指導，引導各地宜工則工、宜農則農、宜商則商，變潛在優勢為現實優勢，變特色優勢為經濟優勢，要盡快制定出臺配套實施細則，突出政策扶持引導，激發鄉鎮內部活力，促進強鄉鎮率先發展、中間鄉鎮整體跨越、薄弱鄉鎮加速崛起。要通過加快農村土地使用和經營制度改革，完善農村承包土地合同管理，規范承包土地流轉行為，積極探索土地產權制度改革的新途徑、新辦法，為農村經濟發展創造條件。進一步深化林業分類管理體制改革和森林資源管理體制改革，加快資源開發利用。全面深化農村綜合改革，改革原有的鄉鎮財政收支體制，進一步鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔。加快解決歷史遺留問題，努力化解鄉村債務。

三、衡陽市小城鎮建設發展目標

在明確小城鎮建設發展思路的基礎上，我們必須立足于國內外發展的大環境，研究國家宏觀發展戰略部署，分析衡陽市在全國、全省的地位，從衡陽發展的自然條件、地理位置、經濟社會發展基礎，并結合同周邊地區相關城市的競爭力相比較，圍繞“城鄉一體、特色突出、人口與環境、資源協調發展”的總方向，定準衡陽小城鎮未來二十年的發展目標。一是通過強化中心鎮、建制鎮的帶動功能，特別是圍繞“西南云大”經濟圈，加大投入力度，加強基礎設施建設，促進城鎮體系的不斷發育和完善，形成規模結構、職能結構和空間結構合理的城鎮網絡。爭取到2015年，全市城市化水平達到45％以上；2020年，全市城鎮化水平達到 60%，城鎮人口達到450萬，全市所建制鎮供水普及率達到90%；綠化覆蓋率達到30%；人均公共綠地面積達到6平方米；人均道路面積達到6平方米；污水處理率達到20%；垃圾處理率達到40%。二是以“城鄉一體、鎮村共建”為目標，突出抓好一批現代化示范村建設，實現鎮村的協調發展，相互支撐，不斷擴大新農村典型示范片的范圍和帶頭效用，實現由“傳統農業小鄉村—新農村示范片—新型城鎮化小城鎮”三步走跨越戰略。到2015年，全市實現50％以上的中心村建設成為新型村莊，到2020年，全市實現 80％以上的中心村建設成為新型村莊，促進城鄉一體化發展。三是抓好高速公路、107國道、重要交通干線沿線重點鎮的規劃建設工作，重點抓好國家級、省級和市級建制鎮規劃建設工作，著力培育和發展礦業型城鎮、旅游型城鎮、綠色產業型城鎮、民族文化型城鎮及商貿集散與交通樞紐型城鎮的建設。四是大力發展鄉鎮企業，確保全市鄉鎮企業生產總值每年增長15％，2015年全市鄉鎮企業生產總值力爭突破500億元；到2020年，全市鄉鎮企業生產總值達到900億元，鄉鎮企業增加值突破100億元，鄉鎮規模工業企業突破800家。

四、衡陽市小城鎮建設的關鍵措施

發展小城鎮，是培育衡陽市經濟新的增長點的重大舉措，是帶動全市農村經濟和社會發展的一個大戰略，也是實現工業化、城鎮化的必由之路，更是實現衡陽市“富民強市”戰略目標的客觀要求。在有了思路、定位、方法后，更重要的是如何抓落實，主要啟動四大“工程”，突出五個“把握”。

（一）啟動四大“工程”

1.啟動思想大解放工程。實施小城鎮建設是發展農業和農村經濟的成功之路，是深化農村改革，解決農村深層次問題的一條重要途徑，其工作涉及面廣、政策性強、難度大。為了做好這項工作，各級黨委、政府，特別鄉鎮一級的領導同志要進行一場關于小城鎮建設思想大解放的討論，同時各級媒體加強宣傳與報道，通過進一步解放思想，充分認識加快小城鎮建設與發展的重大意義，從而增強各級領導的責任感和緊迫感，轉變觀念、搶抓機遇、真抓實干，切實把小城鎮建設與發展工作納入重要日程，以此統領農村工作全局。

2.啟動鄉鎮面貌改善工程。在2010年、2011年兩年間，全市183個鄉鎮多渠道籌措資金，分批、分重點地啟動鄉鎮面貌改善工程。一是舉全市之力，各鄉鎮要加大資金籌措力度，投資兩億元，將所有主干線進行道路硬化，道路兩邊植樹種花，美化環境，沿街要安裝路燈，使街道亮化。二是投資1億元，啟動管網建設工程。主干線道路兩邊要鋪埋污水管溝，鋪設一批自來水管網，接納道路沿線住戶的污水排放，提高供水能力。三是投資1億元，啟動生態治理工程，每個鄉鎮建設垃圾集中填埋場，有條件的鄉鎮迅速啟動污水處理廠建設，努力建設生態小城鎮、綠色小城鎮。四是調整電力、通訊線路合理布局工程，改變過去鄉鎮電力、通訊線路亂搭亂掛的混亂局面。

3.啟動鄉鎮文化建設工程。一是利用國家加大農村基礎設施建設的契機，爭取國家、省里的資金投入，吸引社會資金，新建、改建、擴建一批鄉鎮文化站、圖書館、體育活動中心等文化體育設施。二是加大宣傳力度，努力營造健康向上的輿論環境，使各鄉鎮上下形成人人關心小城鎮建設，人人投身小城鎮、各方支持參與小城鎮建設的濃厚氛圍。三是邀請專家進行湖湘文化與小城鎮建設的主題演講活動，通過專家的演講讓湖湘文化深入人心，激發群眾投身小城鎮建設的熱情。

4.啟動人才培養工程。一是利用當前發達地區、沿海地區產業結構調整、經濟加速轉型的有利時機，通過多種方式吸引這些地方有經驗、有技能、懂管理的人才，充實小城鎮建設人才資源隊伍；二是圍繞鄉鎮發展的實際與建設的方向、目標，通過辦理各種培訓班，著力培養鄉鎮各方面經營能手、專業技能能手，充實鄉鎮實用人才隊伍；三是加大對返鄉農民工的培訓與指導，幫助他們就業，鼓勵他們創業。四是實施鄉鎮年輕后備干部的選撥與培養工作，讓一批想干事的人有機會，能干事的人有平臺，干成事的人有地位，從而調動他們的創造性、積極性和主觀能動性，以干事創業來推動小城鎮經濟社會的全面發展。

（二）突出五個“把握”

1.把握衡陽市小城鎮建設的重點，抓好中心城鎮、交通節點鎮、建制鎮、專業鎮建設。（1）強化中心鎮功能建設。以發展經濟為先導，重點加快中心鎮建設。在全市確定西渡、云集、開云、大浦、歸陽、宜陽、哲橋等15個鄉鎮作為中心鎮，市縣在資金投入、政策方面予以扶持，把中心鎮發展成為推動農村經濟發展的策源地。（2）大力推進重要交通節點鎮建設。將井頭、車江、向陽、長江、新塘、白地市、洋泉等20個鄉鎮作為重要交通節點鎮，賦予這些鄉鎮部分縣級經濟管理權限，以增強這些城鎮的經濟活力，使其逐步發育成為有影響，有特色的小城市。（3）穩妥抓好建制鎮建設。積極穩妥地推進界牌、金溪、集兵、演坡、茅市、冠市、花橋、新橋等30個經濟基礎較好、城鄉結合較為密切的建制鎮的建設，夯實小城鎮建設基礎，提升全市小城鎮建設整體水平。（4）鼓勵專業鎮建設。繼續鼓勵發展已形成專業特色的小城鎮發揮專業特色，做大做強，形成良好的口碑，培育10個有核心競爭力的專業特色明顯的明星鎮。

2.把握衡陽市小城鎮建設的要點，科學編制規劃，整合各項資源。小城鎮規劃立足于《城鄉規劃法》，按照科學發展觀的要求，按照“兩型社會”建設要求，按照“3+5城市群”協調建設的要求，統籌配置城鄉資源，完善產業布局，堅持衡陽市主城區、縣城、小城鎮、農村的協調發展，在提高城鎮綜合承載能力，充分整合各類資源的基礎上，加速推進城鄉一體化的發展；規劃要進一步完善小城鎮總體規劃和其他專業規劃，努力實現全縣城鎮總體規劃和重要專業規劃全覆蓋；規劃要能在總體上把握，分類上指導衡陽市各個小城鎮的總體發展思路和產業布局，明確功能定位和發展方向。

3.把握衡陽市小城鎮建設的突破口，切實加強對城鎮化工程的有效投入，特別是基礎設施的投入和建設。（1）要充分發揮市場機制作用，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，逐步建立以政府投入為引導，主要靠社會資金和民間投資建設城鎮的基礎設施，鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。（2）通過建立小城鎮發展基金，疏通商業銀行對城鎮基礎設施建設的投融資渠道，解決小城鎮建設資金建設困難的問題。（3）重新明確和界定發改、財政、建設、規劃、環保、房產等部門在小城鎮建設中的職能定位，充分發揮各自職能作用，為小城鎮建設保駕擴航。

4.把握衡陽市小城鎮建設的核心，抓好小城鎮綜合性改革，激發鄉鎮經濟發展潛力。發展才是硬道理，改革才是真辦法，我們小城鎮建設要解決當前面對的困難，要能夠真正實現城鄉統籌，又好又快的發展，唯有進行改革創新。（1）結合機構改革，改革小城鎮的管理體制，鼓勵遷村并鎮，發展有潛力的新鎮，建設一批有特色的名鎮。爭取在2020年使中心城鎮人口規模平均達到5萬；（2）我們要加快農村土地使用和經營制度改革，繼續完善農村承包土地合同管理，規范承包土地流轉行為，積極探索土地產權制度改革的新途徑、新辦法，為農村經濟發展創造條件；（3）進一步深化林業分類管理體制改革和森林資源管理體制改革，加快資源開發利用；（4）全面深化農村綜合改革，深化對鄉鎮財稅收支的管理，鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔。加快解決歷史遺留問題，努力化解鄉村債務；（5）理順縣（市、區）政府與鄉鎮政府的關系，原則上能下放給鄉鎮的管理權限堅決下放，提高鄉鎮政府發展本地經濟的動力，增加小城鎮的發展后勁；（6）改革戶籍管理制度。建立按居住地劃分城鄉人口，按職業確定農業人口和非農業人口的戶籍管理制度，促進農村剩余勞動力向小城鎮有序集中。

5.把握衡陽市小城鎮建設的中心目標，做大做優鄉鎮企業，發揮并增強聚集經濟和人口的作用。（1）制定扶持政策，放寬準入條件，對投資500萬元以上的企業，推行特殊受理、特簡程序、特許登記的“三特”登記辦照服務。（2）根據區域市場資源特點，以經濟結構調整為指導，發揮比較優勢，選準主導產業，合理規劃產業結構和產業布局，吸引龍頭企業和鄉鎮企業在鎮區集中布局。（3）注重企業組織結構的重組改造，鼓勵鄉鎮企業上規模，上水平，逐步實現規模經營，促進生產要素向優勢企業集中。

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