從權力再分配角度看省直管縣體制改革所面臨的瓶頸

摘要：隨著省直管縣體制改革步入深水區，其所面臨的瓶頸逐漸顯現。首先分析這一改革中各地方政府的權力得失；然后借鑒公共選擇理論的相關論述分析各地方政府，主要是省市政府的態度；最后指出中國省直管縣體制改革所面臨的現實瓶頸即在于行政管理體制改革面臨省市政府的強大阻力。

關鍵詞：省直管縣；權力再分配；態度；瓶頸

中圖分類號：F27文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0218-02

從20世紀90年代開始，省直管縣體制改革在理論界引發越來越多的關注，在實踐領域也不斷地發展起來。

筆者認為，省直管縣有狹義和廣義之分。狹義上的省直管縣指的是省級政府在財政和重要人事任免權層面上直接管理縣，而不改變縣級政府受所在市級政府領導的行政管理體制。現實中，中國在各省份的試點多屬于或者近似于這一層面上的省直管縣。迄今為止，中國共有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、北京、上海、天津、重慶等22個地區實行了財政體制上的“省直管縣”。而在重要人事任免權上的改革實踐也已展開。2009年4月12日，中組部發布《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》要求，2009年上半年，各地要建立制度，落實縣委書記的選拔任用，按程序報經省級黨委常委會議審議的規定。

而廣義的省直管縣則是指徹底取消地級市的行政建制，實現縣級政府在各個領域直接接受省級政府領導。這一意義上的省直管縣為許多學者所推崇；在實踐中，中國只有海南省可以歸于此類。筆者將從廣義層面對省直管縣體制改革的相關問題展開分析。

一、省直管縣體制改革導致的地方政府間權力再分配及其影響

作為對中國地方政府層級設置的一次重大調整，省直管縣體制改革過程中的權力再分配是各級政府不得不面對的一個問題。而這種權力再分配對各級地方政府及其公務人員將會帶來眾多影響。

（一）縣級政府的權力調整及影響

縣級政府在這一改革中將發生的變化具體表現在：（1）管理權限的擴大。由于省直管縣之后，從市級政府溢出的權力只有少量的中觀管理類權力流向省政府，其余則盡數流向縣政府，所以縣級政府的權力將可以實現大幅度的擴張。（2）部分縣級行政區的管理范圍可能擴大。在這一改革中，縣級政府的各項權力都有擴展，擁有較大的發展自主權以及相應的資源，但是中國部分縣的管理幅度與這一轉變不相適應。如，河北省面積小于500平方公里的縣有19個，300平方公里以下的有4個；山西省人口不滿10萬的縣有15個，這些縣級行政區總體規模均偏小，無法促成權力的集約利用，不利于縣域經濟的發展。隨著通訊交通等基礎設施不斷完善，應當對這樣的縣級單位進行撤并，適當擴大縣級政府的管理幅度。（3）縣級政府公務人員的行政級別和待遇有望得到提高，數量可能增加。改革后縣級政府的行政責任加重，管理任務增多，適當的提高其行政級別既可以體現事責權相符的原則，也有利于縣級政府積極性的發揮。同理，事務的增多也會導致行政人員的增加，這部分人員的開支可以通過縣級預算的增多來解決。

（二）市級政府的權力調整及影響

首先，中國地級市政府的權力將大幅萎縮。其管理范圍將只限于所轄區政府與（或）直屬鄉鎮或者街道辦事處，原來的縣級政府對其則沒有了隸屬和被管理關系。與改革前相比，中國大部分地級市將平均減少大約一半的管轄范圍與人口。其次，權力的萎縮必將導致市級政府預算和公務人員數量的縮減。與市級政府管理幅度的改變相伴隨的是管理任務的減少，很大數量的公務人員將沒有繼續留用的必要。同時，由于管轄范圍的驟減，市政府的財政收入將大幅減少，而上級政府也會減少對其的財政支持；因為政府財政預算縮減了，市政府也無力承擔改革前這些公務人員的工資等各項開支，因此，公務人員的減少是必然的。再次，改革后市級政府公務人員在行政級別中的地位及相應的待遇將降低。以浙江省為例，浙江省共有11地級市，35縣，1自治縣，22縣級市。如果省直管縣得以完全實現，浙江省的下級單位將由現在的10余個轉而變為60余個，如果對于之前的地級市公務人員的行政級別不作調整，則需要大幅提高改革后縣級政府公務人員在行政體系中的地位，以切實實現市與縣的地位平等。但如此一來，中國的中級干部數量將激增，這顯然是不現實的。因此只能是梯次降低市級政府公務人員的行政級別并改變其所享有的各項待遇。

（三）省級政府的權力調整及影響

從中國省直管縣體制改革的實踐情況來看，省級政府的權力并無縮減，相反還吸納了部分從地級市政府流出的中觀管理權力。但是從長遠來看，這一改革一旦進入新的階段，省級政府也會面臨深刻的權力變化。具體表現在省級行政區存在調整的必要，即需要適當增加省級行政區，縮小省級政府的管理幅度。當前中國省級行政區之間在管理幅度、人口等方面差距明顯。如山東省人口為9 000萬左右，而河南省人口將近一億。一旦省直管縣得以全面實現，省級政府將直接面對數十甚至上百個下屬單位，這樣的管理幅度明顯過大，因此增加省級行政區的數量，減少其管理幅度就成為一個需要面對的問題。比如有學者建議將山東南部、河南北部、安徽北部、江蘇北部等部分地區劃出，形成以徐州為中心的新省份。根據不同學者的具體設計，改革后中國的省級行政區的數量應當在50～60個之間。比如，2003年底中國宏觀經濟學會承接的《中國空間結構問題研究》中就提出中國應當劃分出約50個省級行政區。因此，不考慮省級政府管理權限的增加，單從其權力廣域上來看其同樣面臨權力萎縮的問題。

二、權力再分配情況下省、市、縣政府的態度分析及該改革面臨的瓶頸

公共選擇學者們認為，公共部門在本質上與其他社會組織并無區別，并將其納入公共選擇理論的供給模型中予以分析。在相關理論中，官員被看做理性的經濟人，追求個人利益如薪金、地位、權限、預算、晉升等的最大化。公共部門與官員行為遵循著制度約束下的刺激反應模式。

從中國省直管縣體制改革的試點情況來看，可以發現存在這樣兩個特點：（1）試點的省份逐漸增加，但是極少在一個省份完全鋪開；（2）即使一個省內試點的范圍延展，縣級政府所獲得的權力也是有限的，而且全部沒有改變其接受所在地級市政府領導的行政管理體制。出現這種現象的原因可以表述如下。

1.對于市級政府來說，作為此次改革的利益凈流出方，其不愿意放棄現有權力，所以通常選擇積極反對或者消極執行相關政策。從歷史經驗來看，一項改革如果能夠增加機構和人員往往不會遭到太多反對；而相反的，如果會導致權力的弱化以及機構和人員的大幅縮減將會面臨極大的阻力。在這一改革的初期階段，已經可以看到，某些地級市政府由于預見到將會面臨所轄縣劃歸省管（哪怕僅僅是財政省直管縣）而選擇從縣級政府收回一些創收企業的管理權，積極推動較發達地區撤縣建區。而市級政府的某些目的得以實現的原因在于其可以利用自身便利的渠道和相應的資源，對省級政府甚至中央政府在這一體制改革中的推動力度產生較大影響。

2.省級政府對于省直管縣體制改革的推動維持在某一個程度區間，而在進一步深入的問題上顧慮重重、進展緩慢，既與市級政府所施加的影響有關，其出于自身利益的考量也是一個重要的原因。按照正常的推理，一旦某個省的試點取得實效，即使考慮到省際區別不在全國范圍內推廣，也可以將試點范圍擴大至全省；同理，一旦某項深入的改革對經濟社會發展產生有益影響，可以試行在其他地區進行同樣程度的擴權改革。但現實中這種情況并沒有出現。以浙江省為例。在浙江，一個地級市所擁有的大大小小的權力共1 000余項；2006年該省的強縣擴權舉措將618項權力全部下放給縣級市義烏，使其成為所謂的全國“權力最大縣”，并且提高其書記與行政首長的級別至副廳級，屬于省直管干部，但是其他縣級政府仍然不過擁有300余項，使得義烏儼然成為全省乃至全國的一個特例。筆者認為，省級政府在改革至某個階段之后所出現的利益考量在于，其預期到一旦省直管縣體制改革進一步深化，增加省級行政區、縮小省級政府的管理幅度將提上改革議程，而這會導致其權力、地位乃至預算、待遇等將面臨縮減的危險，因此省級政府及其公務人員選擇了放慢改革步伐，控制改革幅度，以避免將自己推到這種境地。

而對縣級政府而言，情況較為復雜多樣。比如，在這一改革中，某些縣級單位可能需要進行撤并，而撤并過程中必然會出現原來各縣及其公務人員權力等的增減。再如，一些縣實現省直接管理之后，可能從原來在其所屬地級市內實力較弱轉而變為在全省范圍內實力屬于中等，因此得到的財政支持和扶持力度反而會減小。在這類情況下，縣級政府可能會選擇抵制改革。但是由于中國2 000余個縣中的大部分沒有調整管轄范圍的必要，而且省直管縣將在權力、地位等方面為其帶來明顯的好處，所以縣級政府總體上應該是對這一改革持積極支持的態度。但是由于中國存在自上而下的決策模式，縣級政府對于這樣的宏觀決策并無足夠的渠道和資源可以利用，其對這一改革的影響力是有限的。

綜上所述，可以將中國省直管縣體制改革面臨的現實瓶頸概括為：財政和重要人事任免權（主要是縣委書記的任免）層面的改革已取得重大進展，且全面推廣的條件已經成熟；但是行政管理體制改革進展緩慢，來自省市政府的阻力巨大，實現真正意義上的省直管縣還有很長的路要走。

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