鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解對(duì)策探析

摘要：針對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特點(diǎn)及成因，提出了化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的具體對(duì)策，并建立了基于ＰＰＰ的化解存量負(fù)債和增量負(fù)債的兩種運(yùn)作模式，為解決中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題提供了一種新思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；化解；ＰＰＰ模式

中圖分類號(hào)：F830.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）25-0072-02

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題也隨之顯現(xiàn)。據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2006年提供的報(bào)告顯示：全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債估計(jì)在2 000億元～2 200億元左右，全國共計(jì)45 462個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元左右。

雖然各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的具體情況不盡相同，但普遍存在以下特點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)面廣，包袱沉重。二是時(shí)空跨度大，累計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，有的債務(wù)、債權(quán)關(guān)系已不明晰。三是債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，涉及面廣。從債務(wù)來源構(gòu)成看，上級(jí)財(cái)政借款、金融機(jī)構(gòu)借款、個(gè)人借款、欠工程款是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要來源。從舉債的用途看，工業(yè)園區(qū)建設(shè)負(fù)債較大，占到40%左右，其次是興建公共設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目負(fù)債和興辦企業(yè)負(fù)債，分別占到20%左右。范圍涉及科教文衛(wèi)、計(jì)生等公益事業(yè)，還包括名目繁多的各種接待費(fèi)、贊助費(fèi)等等。四是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)缺乏統(tǒng)一的口徑，統(tǒng)計(jì)方法不是十分科學(xué)，透明度有待提高。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的性質(zhì)已由一般性的財(cái)務(wù)問題衍變成制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題，并由此引發(fā)的一系列社會(huì)問題，影響了政治的安定與團(tuán)結(jié)，亟待從根源上予以根除和解決。本文針對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特點(diǎn)及成因，挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的制度性根源，提出以下化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的具體對(duì)策。

一、開展全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的徹查工作

由于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因較復(fù)雜，有體制問題和政策性因素，也有基層干部的工作方法等問題，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債呈現(xiàn)累計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，債權(quán)人結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)，為更好地進(jìn)行各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，首先要開展的全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的徹查工作。通過成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各級(jí)各方面的關(guān)系，以賬據(jù)為依據(jù)，采取既清賬內(nèi)，又查賬外，賬內(nèi)賬外相結(jié)合的方式，逐級(jí)逐筆登記，分門別類匯總。達(dá)到既掌握債務(wù)規(guī)模，又掌握債務(wù)來源和債務(wù)用途的目的，為有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，針并對(duì)不同來源和不同用途的債務(wù)采取不同的化解辦法提供真實(shí)的數(shù)字基礎(chǔ)。

二、對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模及負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行評(píng)估

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模適度與否及風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，既可以防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)狀況的惡化給社會(huì)公共安全帶來的危機(jī)，也可以為政府有關(guān)部門以及基層組織進(jìn)行科學(xué)的債務(wù)管理和決策提供必要的參考依據(jù)。近年來有關(guān)學(xué)者針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)適度規(guī)模問題的分析和論證中多采用債務(wù)依存度、債務(wù)率、償債率、農(nóng)民人均負(fù)債額、個(gè)人債務(wù)負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)，為判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模適度與否提供了一定的參考依據(jù)。在以上指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立預(yù)警模型，使各級(jí)政府提前采取應(yīng)對(duì)措施，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)而引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三、根據(jù)評(píng)估結(jié)果有針對(duì)性地制定負(fù)債化解計(jì)劃

債務(wù)化解計(jì)劃的制定要結(jié)合各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，將債務(wù)規(guī)模大、債務(wù)危機(jī)較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)列為重點(diǎn)對(duì)象，全程監(jiān)控償債計(jì)劃的執(zhí)行情況。并樹立“減債也是政績(jī)”的理念，把化解債務(wù)工作納入政府的任期責(zé)任目標(biāo)，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核相結(jié)合，制定具體的實(shí)施細(xì)則，將債務(wù)量化分解，并建立嚴(yán)格的考核制度，把債務(wù)的減增作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容。同時(shí)，發(fā)揮審計(jì)在債務(wù)化解中的作用，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)離任干部的財(cái)務(wù)審計(jì)，變?nèi)魏髮徲?jì)為審后任命。

四、建立基于PPP的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解新模式

PPP(Pubic-Private Partnership)，可以理解成為由政府公共部門和私營(yíng)企業(yè)所建立的一種新型的伙伴關(guān)系。以這種伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)開發(fā)的公共服務(wù)項(xiàng)目，既可以使政府公共部門在一定程度上減輕負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)也可以在制度和體制上保證私營(yíng)企業(yè)的盈利。這種新型的合作模式，產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，目前在歐美等發(fā)達(dá)國家被廣泛應(yīng)用于交通、教育、衛(wèi)生領(lǐng)域，及要塞、營(yíng)房、軍事培訓(xùn)院校等方面的國防工程項(xiàng)目。

1.PPP的基本模式

進(jìn)行PPP運(yùn)作的基本模式如下：

圖1 PPP的基本模式

如圖1所示，對(duì)于策劃實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目，政府應(yīng)該成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案的選定，參與制定項(xiàng)目實(shí)施過程中稅收優(yōu)惠制度的制定，并和企業(yè)一起完成整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。既要保證項(xiàng)目實(shí)施過程中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，減少企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，又要監(jiān)督項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到公共服務(wù)的目的。企業(yè)通過參與開發(fā)項(xiàng)目的政策制定，以簽訂合同的方式保證投資的收益。

2.PPP應(yīng)用于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的可行性

雖然全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑略有不同，但研究數(shù)據(jù)表明工業(yè)園區(qū)建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目在債務(wù)總額中占有較大的比重。這說明中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中仍冠以“全能者”的姿態(tài)擠占市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)生作用的空間，引發(fā)政府職能的錯(cuò)位或缺位，這是產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的制度性根源。

據(jù)《中國民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2005—2006）》顯示，自2000年以來，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)稅收增速已經(jīng)明顯快于全國稅收平均增長(zhǎng)速度。從稅收總量看，目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)稅收比重已經(jīng)超過國有經(jīng)濟(jì)。這說明中國的私營(yíng)企業(yè)在自身蓬勃發(fā)展的同時(shí)已經(jīng)具有了參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)力。同時(shí)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)戶積累的增加，農(nóng)戶的投資能力也大大增加，很多原本被視為公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的項(xiàng)目，已成為農(nóng)戶可以投資并回收的“私人物品”。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些領(lǐng)域遇到資金問題時(shí)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民營(yíng)企業(yè)的合理配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶的合作等多種方式將興辦社會(huì)事業(yè)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)，允許民營(yíng)企業(yè)或農(nóng)戶介入并成為供給主體，不僅可以彌補(bǔ)目前公共管理的缺陷，還有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)力量的成長(zhǎng)，從而承擔(dān)更多地本應(yīng)回歸社會(huì)的職能。十七屆二中全會(huì)明確指出要加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品，這是中國政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和方向。

因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)領(lǐng)域，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壟斷供給主體地位，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化，建立一種多元主體參與下的伙伴關(guān)系成為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的一種新思路，通過多種多樣的路徑和公私伙伴關(guān)系，將一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)讓渡給社會(huì)或民營(yíng)組織，以其成本、技術(shù)和競(jìng)爭(zhēng)等優(yōu)勢(shì)，不僅可以為廣大農(nóng)民提供更加多樣的產(chǎn)品和服務(wù)，還能夠以競(jìng)爭(zhēng)鞭策鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)組織提高效率和資源利用率，降低支出規(guī)模，從根本上化解存量債務(wù)，杜絕增量債務(wù)的產(chǎn)生。

3.基于PPP的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解模式

利用PPP模式化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)，可以分為兩部分內(nèi)容：一是現(xiàn)有存量債務(wù)的化解。首先要核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實(shí)際的情況，然后通過盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的閑置資產(chǎn)，或者寄托鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢(shì)吸引外部資金償還負(fù)債。對(duì)預(yù)實(shí)施PPP模式化解負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序報(bào)上級(jí)政府，由政府成立的專門機(jī)構(gòu)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢(shì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)、多種經(jīng)營(yíng)基地、集體山林及門面房、堰塘、小型水利設(shè)施等資源進(jìn)行評(píng)估并進(jìn)行公示，向民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和農(nóng)戶征集債務(wù)償還方案，通過租賃、承包等多種方式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)利用，籌集資金償還存量債務(wù)。二是對(duì)可能造成新增債務(wù)的新辦企業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，由政府成立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案的選定，參與制定項(xiàng)目實(shí)施過程中稅收優(yōu)惠制度的制定，并監(jiān)管整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。

借鑒PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的成功事例，結(jié)合中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的現(xiàn)狀，本文提出了化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的兩種類型（如圖2所示）。

圖2化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)PPP模式的兩種類型

預(yù)實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出，更好地反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，使體現(xiàn)“農(nóng)民所需”的項(xiàng)目得到資金的落實(shí)，而“上級(jí)所想”的項(xiàng)目則由政府出面給予更多的資金支持或優(yōu)惠政策，避免造成新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。同時(shí)社會(huì)范圍內(nèi)的方案征集既是解決資金來源的渠道，也是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行論證的過程，避免了許多沒有實(shí)際價(jià)值工程的產(chǎn)生。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]