黑龍江省農村公路建設促進城鄉統籌發展關鍵性問題分析

摘要：統籌城鄉發展是實現全面小康社會的重要途徑，而農村公路建設則是促進城鄉統籌發展的有力載體。在加快統籌城鄉發展進程中，黑龍江省農村公路建設還存在總量投入不足、質量較差、密度小，保養薄弱等問題。要借鑒國外經驗，增強政府建設農村公路的責任意識，嚴格工程質量，提高覆蓋率，加強養護管理，提高農村公路建設水平，更好促進黑龍江省城鄉統籌發展。

關鍵詞：農村公路；統籌城鄉發展；黑龍江省

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0121-04

2010年中央1 號文件強調指出，要加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村基礎。對于欠發達地區黑龍江省來說，農村公路建設是黑龍江省城鄉統籌的“瓶頸”和“短板”，制約了黑龍江省城鄉協調發展的進程。因此，下決心解決好這個關鍵問題，對于促進黑龍江省城鄉協調發展，尤其是對加大城鄉統籌發展力度，具有極重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、農村公路建設是促進城鄉統籌發展的有力載體

黑龍江省落實中央精神，加大統籌城鄉發展力度，就需要建立更加緊密的城鄉市場關系，更加緊密的城鄉產業關系，更加緊密的城鄉就業關系，更加緊密的城鄉居民關系。而要做到這些，就必須把農村公路建設擺到重要議程，以農村公路建設為載體，大力推進城鄉統籌發展進程。

（一）農村公路是城鄉市場物流、資金流和信息流緊密結合的“銜接點”

加快農村公路建設不僅可以打破農村地區的自然封閉狀態，有效地促進農村的資源開發，使廣大農村蘊藏的土地、礦產、森林、水電以及旅游等資源潛力轉變為現實生產力，而且還可以暢通與城市的信息和商品流通渠道，使農村的自然物產和農副產品進入城市流通領域。發展農村公路對溝通城鄉物質交流，方便人民群眾的生產和生活有著極為重要作用。因為有著便利的農村公路，最根本地解決了農民的“賣難”與“買難”的問題，同時，也是刺激農村消費的重要保障。

（二）農村公路是城市產業與農村產業統籌發展的“紐帶”

公路交通的快速發展改善了人們的出行旅游條件和環境，帶動和促進了“自駕游”、“農家樂”農村旅游的發展。公路建設的投資具有乘數效應。農村公路交通的投資特別是基礎設施建設的投資，必然會帶動城市相關產業的發展，比如對機械、建材，物流等產業都具有很強的拉動效應，直接促進了水泥、鋼材、瀝青、砂石等建材業的發展。據測算，每年全國農村公路建設約需水泥4 500萬噸，約占全國當年水泥產量的11%，為擴大內需，拉動經濟增長作出了積極貢獻。農村公路的發展，還創造了大量的就業機會。經過測算，在公路交通1億元的投資，能夠直接產生約1 800個就業崗位，間接的就業崗位為兩千多個。

（三）農村公路是城市居民與農民生活方式溝通的“橋梁”

整潔通暢的農村公路拉近了城鄉之間的時空距離，城鄉交流日益頻繁，城市文明向鄉村延伸，農民群眾接受現代文明，樹立文明科學的生活方式。不少地方在農村公路修通后，相繼組織開展了改水、改電、改房、改廁、垃圾污水處理等工程，生活習慣和鄉村習俗也在潛移默化中變化。農村交通條件好了，兒童輟學率低了，到城市醫院就醫近了，農村地區教育水平和醫療保障水平的提高，為統籌城鄉協調發展，改變城鄉二元結構，縮小地區差距，維護社會穩定奠定了基礎。

（四）農村公路是新農村建設與城鎮化協調發展的“切入點”

建設農村公路是發展鄉鎮企業、促進農村城鎮發展，實現農業現代化的重要基礎。改革開放二十多年來，鄉鎮企業和個體私營經濟發展迅猛，已成為農村經濟的主體力量。然而要考慮長遠發展，如果沒有較好的交通條件作為保障，企業的產品將難以占領市場，原材料也將難以保證供給；同樣，如果沒有便利的農村公路，小城鎮的功能無法完善，將難以發揮城鎮對周邊農村的輻射作用，也難以有效地接納農村富裕勞動力和解決部分城鎮下崗職工再就業。農村公路的建設和發展，有助于增強公路沿線商業化、產業化的交通區位優勢；能夠促進和加快城鎮化進程，提升城市功能及人口吸納能力，并有力的促進了農民變市民的進程。

二、國外城鄉一體化中農村公路建設經驗對黑龍江省的啟示

從國外的經驗來看，發達國家都把農村公路建設作為統籌城鄉發展、城鄉一體化的重要內容，作為提高農民收入的重要手段，同時也作為擴大農村地區需求的重要抓手。借鑒國外發達國家農村公路建設的先進經驗，對推進黑龍江省農村公路建設具有重要意義。

（一）農村公共產品供給上側重農村公路建設

美國從城鄉協調發展的戰略高度來支持農村公路建設。由于農村公路的供給關系著農民生活水平的提高、農業的發展和農村社會的穩定，美國很重視農村公路的建設，在國家公共財政支出中，農村公路建設支出是一項非常重要的內容。美國運輸部在其制定的《2005 年交通運輸發展戰略》中指出，美國交通發展戰略的一個重要目標就是提高運輸機動性，為所有旅客、貨物和地區提供一個通達、便宜和可靠的運輸系統。雖然農村公路承擔的運輸強度不是很大，但它數量眾多，在經濟和社會發展方面具有重要的作用。根據美國運輸部統計局2000年的統計數據，美國擁有農村道路300 多萬公里，占美國公路總里程的一半。在300 多萬公里的農村公路中，未鋪筑路面的里程為140 多萬公里，鋪筑路面的里程近160 萬公里。

（二） 農村公路網絡發達，通達深度廣泛

歐盟國家的農村發展水平較高，已經實現了城鄉一體化和工農的融合，這得益于歐盟國家對農村公路發展的重視。歐盟國家縱橫交錯、四通八達的高速公路網已經擴展到廣大農村，村鎮幾乎都有高等級的公路與高速公路相聯結，交通設施的完善極大地方便了農村的生產、生活。歐盟理事會1999 年頒布了《關于歐盟農業指導與保證基金支持農村發展條例》，確立了農村發展政策的重要地位。該條例促使歐盟國家在農村公共產品的供給上有所側重，主要包括落后地區的基礎設施建設、農業生產環境保護投入等。德國州以下公路的建設和養護，由各縣工程處自己負責或者由州公路管理局代管。

（三）中央政府和州政府承擔了農村公路建設的主要責任

國外都按照一定的原則對公路網進行分級管理。但是不同國家的分級標準是不同的，很多國家按照行政分級原則把公路分為國道、省(州、邦) 道、縣鄉鎮道路。國外公路建設資金由中央政府和地方政府按照公路等級予以分擔，農村公路主要由地方政府投資興建。從20 世紀70 年代至80 年代初的新農村運動，韓國政府通過投資和引導，一共完成農路改建6 萬多公里，新建農村道路6 000 多公里。20世紀90 年代，韓國政府又通過規劃、協調、服務來推動新農村運動向深度和廣度發展。其中就包括對農村公路投資建設的政策措施，提出對當時3.4 萬公里農漁村公路中的2.7 萬公里重新鋪修，將鋪修比率從當時的26% 提高到85%。

（四）中央各級地方公路管理機構加強公路有效管理

美國農村公路的管理主要集中在州及其以下各部門。在公路管理體制上一般設置中央一級的公路主管部門，通過法律、資金、規劃、工程監督等手段，負責國道和干線公路的建設、運營管理。同時，大部分國家都按照行政區設立各級地方公路管理機構，這些機構對其行政管轄范圍內地方公路的建設和養護管理負責。美國各州運輸廳的主要職責除了落實聯邦資助公路的建設和養護管理外，就是負責地方公路的建設和養護。

三、統籌城鄉發展進程中黑龍江省農村公路建設存在的主要問題

黑龍江省長期以來一直十分重視農村公路建設。農村公路建設極大地促進了黑龍江省城鄉發展，改善了農業和農村生產、生活條件。但是與統籌城鄉發展要求比，還存在比較突出問題。

（一） 農村公路資金投入總量不足

農村公路建設資金來源圖

近三年來，黑龍江省農村公路完成投資231.67億元，其中，2008年總投資107億元，是歷史上建設規模最大的一年，2009年總投資79億元，其中：中央投資21.3億元，省投資15億元，地方配套42.7億元。省、市投入專項補貼資金，僅2009年就達16.3億元。縣級政府多措并舉籌措建設資金。但是，由于黑龍江省是農業大省，幅員遼闊，糧食主產縣分布面廣、連接線長，路網面積密度與東部發達省區相比差距較大，尤其是北部、西北部地區公路網更為稀疏。顯然，農村公路投入總量不足，缺乏長期、穩定的農村公路建設資金渠道，一定程度上阻礙了縣際及縣、鄉、村之間的橫向交流，制約了新農村建設發展。

（二）路網密度不高

距城市較近發達地區農村公路解決得好一些，相對落后地區特別是邊遠地區發展遲緩。截至2004年底，全省有10個縣沒有達到通縣公路標準：22個鄉鎮不通公路，481個鄉鎮未通瀝青路；3 993個建制村不通公路。近50個農場未通水泥路，120個農場連隊不通公路。

黑龍江省農村公路發展遲緩圖

（三）農村公路質量亟待提高

黑龍江省部分地區農村公路路面質量差、缺少橋涵等構造物，加上保養不利，坑洼不平、晴通雨阻的現象非常普遍；由于資金匱乏，只重視路基路面建設，而忽視防護設施、標志、標線等建設，運營后存在較大的安全隱患，成為重大交通事故的潛在威脅。黑龍江省農村公路尚處在以通為主、注重數量的粗放型發展階段，技術等級低、服務水平差等問題尤為突出。現有農村公路多以四級公路為主，還有相當數量的等外公路，改造任務較重，難度較大。中、低級路面占絕對主導地位，農村公路與農村經濟發展不相適應，與主骨架公路不相配套。

黑龍江省農村公路質量問題表

（四）保養薄弱問題凸顯

隨著黑龍江省農村公路建設步伐的加快，其保養薄弱的問題凸顯出來，已經制約了農村公路交通的持續健康發展。由于全省地處高寒地區，自然條件惡劣，氣候因素導致公路翻漿、雪阻等自然災害頻仍，縮短了公路的使用年限；公路病害較多，路面結構設計厚度遠高于其他省份；另外，筑路材料分布不均衡，半數以上縣(市)無沙石，造成公路建設成本高、投資大少數落后地區，由于財政困難，養護資金不能到位，無法保證正常護養，影響了農村公路的安全暢通，已經逐漸成為突出的問題。

四、加大農村公路建設力度，加快黑龍江省城鄉協調發展的對策建議

統籌城鄉發展進程中，農村公路建設的支撐作用日益重要。很顯然，沒有農村公路的大發展，城鄉市場之間、城鄉產業之間、城鄉居民之間就會被分割，形成兩個封閉的系統。為此，打破城鄉“二元”結構，促進城鄉融合，加強農村公路建設是關鍵。

（一）黑龍江省和各級政府要從城鄉協調發展的戰略高度支持農村公路建設，集中資金，加強對農村公路的投入

1.積極爭取國家項目建設資金，這是發展農村公路的主要資金來源渠道。主要爭取中央財政發行的專項用于農村公路建設債券募集資金；交通部門每年從車輛稅金中劃出的一定數量作為專項用于農村公路建設資金以及對農村公路建設采取補貼資金。這是加快農村公路建設步伐的主要推動力。

2.鼓勵大型企業參與農村公路建設。出臺優惠政策，動員農村公路旁的大型企業進行集資修路。蔗糖業是廣西來賓的一大經濟支柱，蔗區公路遍布全市。為解決農村公路建設資金不足的“瓶頸”問題，市政府要求蔗區公路資金整合使用，從進廠料蔗中按1 元/ 噸的標準提取蔗區農村公路建設專項資金，并與各縣( 市、區) 農村公路建設工程資金捆綁使用。經測算每個榨季可籌措約1 000萬元農村公路建設資金。

3.發揮好民間資本的作用。探索開發商先修路，政府劃拔道路兩旁土地給開發商，或者轉讓客運線路經營權等方式，解決道路建設資金。也可以利用路邊的資源開發權、冠名權、廣告權等方式集資。引導農民投工投勞。

（二）以縣、鄉村為主體加快黑龍江省農村路網建設，形成一定規模的農村公路網絡

黑龍江省村村之間、鎮鎮之間、村鎮之間的通車班次很少，密度小。自然影響農村經濟的發展和三農問題的解決。近年來江蘇省在經濟快速發展，農村經濟日益繁榮的良好形勢下，大力加快農村公路建設，把農村公路建設提高到空前突出的戰略地位，實現縣至鄉村道路灰黑化、等級化。僅2002—2005年三年時間，全省就建成農村公路41 084 公里，累計完成投資196 億元。至2005 年底，全省農村公路總里程50 485 公里，100%的鄉鎮和93% 的行政村實現了灰黑化等級公路連通，使江蘇省農村公路發展水平在全國處于領先位置，加快了全省農村產業化、城鎮化步伐，有力推動了農村經濟快速發展。其經驗值得黑龍江省借鑒。

（三）黑龍江省交通部門要加強農村公路建設質量監督，嚴格工程質量監管

要嚴把設計質量關、招標關、材料質量關和驗收關，堅持推行項目法人制、監理制和合同制。形成從設計到驗收的全程監督管理。一是交通部門要發揮好協調作用，組織精干力量，包村指導，跟蹤監督；二是加強質量管理培訓，使質量管理人員掌握政策、施工程序和質量監督的方法；三是充實技術力量，拔給必要的管理費用，以利開展工作。廣西來賓市成立市農村公路建設招投標評審委員會，建立農村公路招投標評審專家庫，依據《中華人民共和國招標投標法》等有關規定進行依法招標。市交通工程質量監督分站在自治區交通工程質量監督站的指導、管理下，負責對全市重要農村公路建設項目實施工程質量監督工作，采取對重點部位、關鍵分項工程指定檢查和對其他分項工程不定期抽檢的辦法，發現質量問題及時責令整改。另外，公布業主、監理、質量監督的聯系電話，方便群眾監督。每個月以簡報的形式通報全市農村公路建設情況，分先后次序排列名次，對做得好的縣給予表揚，做得差的縣指出存在問題，責令改正。

（四）全社會要重視農村公路養護管理，實現農村公路的可持續發展

現階段在加快農村公路建設步伐的同時，應把工作重點放在農村公路養護管理上。為促進黑龍江省城鄉協調發展提供長期有效的交通保證。從當前看，農村公路點多、面廣、分散，難以像干線公路那樣實行集中養護。因此，可以嘗試由農民群眾以家庭承包方式負責日常維護和由專業隊伍專業維修相結合的農村公路養護模式。從長遠看，農村公路養護要走專業化和市場化道路，能夠收到良好的經濟效益和社會效益，既減輕了人員壓力，又提高了工作效率，提升了農村公路養護水平。所謂養護專業化，是指隨著農村公路的養護技術越來越高。借鑒國外經驗，要加快養護機械化進程，打破鄉鎮地域限制，進行集中養護，充分利用技術人員和設備，組建專業養護公司。養護市場化，是指根據各線路的自身條件，合理確定各項養護指標，以合同方式明確雙方權利和義務，積極培育養護市場，推行招標養護。

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[責任編輯 吳明宇]