制度變遷視角下的金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)制研究

摘要::我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)制改革是以政府強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)，同時(shí)與誘致性制度變遷相結(jié)合的過(guò)程。從正式制度的角度看，現(xiàn)階段我國(guó)的正式制度就存在著不均衡的狀況。此外，非正式制度的緩慢演進(jìn)也影響和制約了改革過(guò)程的推進(jìn)。

關(guān)鍵詞:金融機(jī)構(gòu)退出;政府規(guī)制;制度變遷

中圖分類號(hào):F123 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)23-0138-02

一、正式制度變遷不均衡

正式制度是人為設(shè)計(jì)的，其施行要靠權(quán)威機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制推進(jìn)，對(duì)違反制度有關(guān)規(guī)則的懲處也須得有組織的權(quán)威機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行。制度不均衡是指制度供給與制度需求在數(shù)量上或結(jié)構(gòu)上不相匹配，造成制度現(xiàn)狀并不合意，通過(guò)改進(jìn)可以提高總體收益情況。筆者認(rèn)為，我國(guó)的非銀行金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)制改革是以政府強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)，同時(shí)與誘致性制度變遷相結(jié)合的過(guò)程。從正式制度的角度看，現(xiàn)階段我國(guó)的正式制度就存在著不均衡的狀況。

(一)正式制度供給

正式制度供給有兩種方式:市場(chǎng)供給和政府供給。我國(guó)正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，市場(chǎng)主體不健全且相互間博弈的均衡格局還沒有形成。所以，市場(chǎng)供給還不能成為正式制度供給的主要方式。實(shí)際上，市場(chǎng)供給和政府供給是兩種相輔相成的方式。從我國(guó)制度變遷的歷程上看，政府主導(dǎo)是正式制度供給的主要方式。政府在進(jìn)行制度改革時(shí)，會(huì)考慮制度變遷的成本與收益。當(dāng)制度變遷收益大于制度變遷成本時(shí)，才會(huì)進(jìn)行相應(yīng)改革;當(dāng)制度變遷收益小于制度變遷成本時(shí)，政府就會(huì)維持制度現(xiàn)狀。具體來(lái)說(shuō)，在非銀行金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)制改革中，存在著以下制度供給不足。

1.產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該包括所有權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)權(quán)制度、處置權(quán)制度和收益權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是一組權(quán)力束，在清晰的產(chǎn)權(quán)界定下，各種權(quán)利都被賦予了所有人。我國(guó)目前的金融產(chǎn)權(quán)改革不到位，沒有建立起適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的產(chǎn)權(quán)制度。到目前為止，我國(guó)還沒有相對(duì)完善的金融產(chǎn)權(quán)交易所，這給非銀行金融機(jī)構(gòu)退出造成了不小的障礙。由于缺乏相應(yīng)的制度安排，規(guī)制部門在非銀行金融機(jī)構(gòu)退出清算中的能力就表現(xiàn)不足。雖然我國(guó)有處置國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的資產(chǎn)管理公司，但其職能僅限于此，并不能自主決定對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的處置。此外，由于缺乏必要的產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)，行政力量是推動(dòng)接管和并購(gòu)的主要手段，規(guī)制部門沒有動(dòng)力也沒有力量采用市場(chǎng)化的退出規(guī)制手段。

3.法律制度。首先，缺乏直接立法。雖然我國(guó)在不斷加強(qiáng)非銀行金融機(jī)構(gòu)退出立法方面的工作，但是仍然存在著立法空缺。如《非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)接管條例》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)條例》等相關(guān)處置非銀行金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)。其次，法律內(nèi)容欠缺。我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)在內(nèi)容上和立法結(jié)構(gòu)上都存在著較多的矛盾和沖突。不同法律對(duì)同一調(diào)整對(duì)象的規(guī)定甚至截然不同。就法律條文來(lái)說(shuō)，法律義務(wù)界定并不清晰，表述較為泛化，規(guī)制部門面臨著“有法難依”的狀況。

3.市場(chǎng)退出制度。市場(chǎng)退出制度包括救助制度和退出制度。救助制度包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、應(yīng)急處理制度、救助基金制度等。退出制度包括資產(chǎn)清算制度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度等。我國(guó)現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)退出制度安排，由于非銀行金融機(jī)構(gòu)退出的特殊性和復(fù)雜性，改革目前的退出制度安排是一件較為困難的事情。由于缺乏相應(yīng)的制度安排，政府利用隱擔(dān)保和軟預(yù)算約束的方式來(lái)代替市場(chǎng)退出制度。從非銀行金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)制的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，隱擔(dān)保和軟預(yù)算約束的制度安排不僅沒有起到降低風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的目的，相反，卻造成了道德風(fēng)險(xiǎn)的隱患，使得很多的顯性危機(jī)轉(zhuǎn)化為隱性危機(jī)，加大了金融體系的不穩(wěn)定性。

4.顯性擔(dān)保制度。我國(guó)目前缺乏顯性擔(dān)保制度。而隱擔(dān)保制度即所謂國(guó)家兜底，相關(guān)方面沒有明確的制度安排。當(dāng)非銀行金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，通常由國(guó)家央行或財(cái)政部出面，采用行政手段來(lái)保證債權(quán)人的利益。 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行隱擔(dān)保制度。在非銀行金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過(guò)程中，往往由人民銀行和地方政府承擔(dān)投資人賠付的責(zé)任。事實(shí)上，政府承擔(dān)了最終的擔(dān)保責(zé)任。這種政府的隱含擔(dān)保不僅給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致央行貨幣政策目標(biāo)的扭曲，容易引發(fā)通貨膨脹。更為嚴(yán)重的是，政府隱性而模糊的擔(dān)保制度會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。由于政府沒有明示擔(dān)保的范圍和程度，往往會(huì)激勵(lì)非銀行金融機(jī)構(gòu)過(guò)度冒險(xiǎn)。隱性擔(dān)保制度也給證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)埋下了潛在的隱患。

5.軟預(yù)算約束。軟預(yù)算約束的形成有兩個(gè)主體:即預(yù)算約束體和支持體(雅諾什·科爾奈等，2002)。在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)的支持體通常為政府財(cái)政和國(guó)有金融機(jī)構(gòu) 。國(guó)有非銀行金融機(jī)構(gòu)的支持體通常為政府財(cái)政和中央銀行。由于我國(guó)實(shí)行隱擔(dān)保制度，在對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)救助過(guò)程中，往往由政府買單。政府成為實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。由于救助資金部分來(lái)源于財(cái)政資金，所以造成了軟預(yù)算約束狀況。軟預(yù)算約束導(dǎo)致在非銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)中性的情況下，非銀行金融機(jī)構(gòu)不重視風(fēng)險(xiǎn)管理和資產(chǎn)配置，失去了以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，非銀行金融機(jī)構(gòu)不用交納保險(xiǎn)費(fèi)即可獲得國(guó)家的救助資金。從而使得非銀行金融機(jī)構(gòu)熱衷于搞風(fēng)險(xiǎn)投資。這種狀況在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌初期較為嚴(yán)重，時(shí)至今日這種現(xiàn)象依然存在。

(二)正式制度需求

金融制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要基礎(chǔ)。金融制度的形成是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在利益驅(qū)動(dòng)下，反復(fù)博弈形成的相關(guān)安排。在正式制度下，金融制度表現(xiàn)為一種固定的法律形式，市場(chǎng)主體依據(jù)這種法律形式來(lái)安排自己的活動(dòng)。市場(chǎng)退出制度是金融制度的一個(gè)子集。金融制度和市場(chǎng)退出制度是相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。金融制度的發(fā)展會(huì)帶動(dòng)市場(chǎng)退出制度的發(fā)展，有缺陷的退出制度反過(guò)來(lái)會(huì)制約金融制度的發(fā)展。我國(guó)的金融制度發(fā)展較慢，缺乏必要的金融產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)退出制度。在自身因素和外部因素的共同影響下呈現(xiàn)不平衡的發(fā)展?fàn)顩r。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是可進(jìn)可退的自由經(jīng)濟(jì)，通過(guò)新企業(yè)的加入和經(jīng)營(yíng)失敗企業(yè)的退出實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)的自我更新和自我循環(huán)。到目前為止，我國(guó)的非銀行金融機(jī)構(gòu)退出制度需求還是政治需求，而非市場(chǎng)需求。是由外力作用而非內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，是被動(dòng)變遷而非主動(dòng)變遷 。

(三)正式制度非均衡演進(jìn)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，“非均衡”是一種常態(tài)。由于影響制度供求的因素較多，制度均衡是不太可能出現(xiàn)的，即使出現(xiàn)也不可維持。只要制度保持可持續(xù)性，在供給和需求力量的作用下，制度變遷就可以實(shí)現(xiàn)。但是，我國(guó)金融制度格局已經(jīng)出現(xiàn)了不可持續(xù)的狀態(tài)。由于金融運(yùn)行中矛盾長(zhǎng)期沒有得到解決，給整個(gè)金融市場(chǎng)帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。影響了金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，制約了金融市場(chǎng)的有效運(yùn)行。例如，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度至今還沒有建立起來(lái)，在制度“真空”狀態(tài)下存在著大量不規(guī)范的操作方式，給金融市場(chǎng)帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。如果不打破這種制度僵局，就會(huì)影響到整個(gè)金融制度的健康發(fā)展。

二、非正式制度變遷緩慢

規(guī)范的講，非正式制度是“為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”(諾斯，1971)，諾斯將制度分為三種類型 :正式制度(規(guī)則)、非正式制度(規(guī)則)和這些制度(規(guī)則)的執(zhí)行機(jī)制。非正式制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期實(shí)踐中無(wú)意識(shí)形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分，包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識(shí)形態(tài)等因素;諾斯(1990)認(rèn)為 “非正式規(guī)則的一個(gè)主要作用是去修正、補(bǔ)足或延拓正規(guī)規(guī)則。”“一種新的非正式規(guī)則均衡將在正式規(guī)則變遷后逐漸演化，正式規(guī)則用于否定和替換現(xiàn)存那些不再適應(yīng)新演進(jìn)的談判結(jié)構(gòu)的非正式規(guī)則”。在后來(lái)的研究中，諾斯(1997)通過(guò)對(duì)政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的比較研究發(fā)現(xiàn)，必須更加重視非正式制度，特別是文化深層的影響。具體來(lái)說(shuō)，非正式制度的影響有以下兩個(gè)方面:

1.中國(guó)傳統(tǒng)文化觀念影響下的心理行為。中國(guó)文化傳統(tǒng)的一個(gè)重要特征是比較重視價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念等非正式制度安排。在傳統(tǒng)文化方面，“中庸”是普遍被接受的思想。凡事不走極端，處事較為緩和是中國(guó)民眾的生存智慧，“以和為貴”的思想深入國(guó)民的腦海中。民眾普遍認(rèn)為“破產(chǎn)就是砸飯碗”。 因此，中國(guó)人不喜歡大風(fēng)大浪的快速變革，傾向于柔風(fēng)細(xì)雨似的緩慢變革。所以，把非銀行金融機(jī)構(gòu)退出作為社會(huì)事件來(lái)看而不作為經(jīng)濟(jì)事件來(lái)看待，就是從這種思想出發(fā)的結(jié)果。此外，就規(guī)制環(huán)境而言，導(dǎo)致我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生危機(jī)的原因往往不是技術(shù)因素，而是人為因素。目前，我國(guó)社會(huì)信用狀況較差，缺乏誠(chéng)信體系;人們對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的觀念淡薄，重視人情關(guān)系，忽視法律法規(guī)的作用等都與這種傳統(tǒng)有較為密切的聯(lián)系。

2.非正式制度變遷造成的時(shí)滯。“時(shí)滯”是中國(guó)改革中較為普遍的現(xiàn)象。從一項(xiàng)改革想法開始醞釀到改革措施逐步落實(shí)往往要經(jīng)歷一段時(shí)間，有時(shí)候往往要耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。漸進(jìn)式改革就仿佛符合這種特點(diǎn)，從認(rèn)識(shí)到接受再到執(zhí)行就要耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間。所以一項(xiàng)制度的好壞往往要通過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)才能有公允的評(píng)價(jià)。非制度變遷時(shí)滯是由多種因素造成的，比如說(shuō)意識(shí)形態(tài)。意識(shí)形態(tài)具有穩(wěn)定性。一旦人們形成較為固定的意識(shí)形態(tài)，就很難打破。即便有可能，也會(huì)耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間。除此之外還有傳統(tǒng)觀念的影響。雖然我國(guó)在國(guó)有企業(yè)改革、醫(yī)療衛(wèi)生改革、金融體制改革方面作出較大努力，但民眾擔(dān)心的是改革對(duì)自己的利益是否會(huì)帶來(lái)影響。我國(guó)居民喜歡有中介參與的金融活動(dòng)，不太接受以信用為手段的融資形式，就是因?yàn)閭鹘y(tǒng)思想中“有保人更可靠的”心理在發(fā)揮作用。因此，傳統(tǒng)思想影響和意識(shí)形態(tài)的穩(wěn)定性造成非正式制度變遷的實(shí)滯效應(yīng)，導(dǎo)致制度變遷較為緩慢，從而影響了我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)退出規(guī)制改革的步伐。在我國(guó)以誘致性制度變遷主導(dǎo)的制度變革過(guò)程中，非正式制度變遷緩慢已成為制約改革發(fā)展的重要因素。

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