市場監(jiān)管 路在何方

摘要:三鹿奶粉的風(fēng)波尚未平息，煤礦安全的悲劇又屢屢上演。回顧近幾年，關(guān)系民生的社會性市場監(jiān)管領(lǐng)域頻閃紅燈。在深化行政管理體制改革的今天，完善政府市場監(jiān)管職能是發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是大部制改革的重要目的，對促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞:市場監(jiān)管;職能;監(jiān)管權(quán);行政責(zé)任

中圖分類號:C931 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0203-02

一、整合市場監(jiān)管的理論依據(jù)和重要意義

(一)整合市場監(jiān)管的基本理論

在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的理由主要是由于市場存在失靈。因為現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)活動中完全競爭的市場機制根本就不可能存在，這也正是政府作為一個調(diào)控主體(當(dāng)然還有其他的主體，如非政府組織)參與和干預(yù)市場的根本理由。市場失靈分別體現(xiàn)在微觀經(jīng)濟(jì)層面和宏觀經(jīng)濟(jì)層面。微觀經(jīng)濟(jì)層面上的市場失靈主要體現(xiàn)在:(1)壟斷和不正當(dāng)競爭;(2)外部效應(yīng);(3)信息不對稱導(dǎo)致資源配置低效;(4)市場無法提供某些公共物品。宏觀經(jīng)濟(jì)層面的市場失靈主要體現(xiàn)在:(1)市場無法實現(xiàn)更公正的收入分配;(2)市場無法形成穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向。因此，我們也有必要對政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行重新劃分，從而在以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，矯正和改善市場機制的內(nèi)在問題即“市場失靈”。市場監(jiān)管成為矯正“市場失靈”的手段之一。

(二)整合市場監(jiān)管的重要意義

市場監(jiān)管的主要目的是矯正市場失靈，并基于法律制定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對市場主體的經(jīng)濟(jì)活動以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的社會問題進(jìn)行規(guī)范和控制。[1]可見，政府市場監(jiān)管職能是否充分發(fā)揮關(guān)系到廣大人民群眾的利益是否能得到有力保障，也關(guān)系到市場主體的合法權(quán)益是否不受侵害，關(guān)系到整個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否平穩(wěn)健康，進(jìn)而關(guān)系到政府形象以及社會對政府能力的信任度。加強政府市場監(jiān)管有助于構(gòu)筑公平的市場秩序和良好的競爭環(huán)境，從而對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家民生產(chǎn)生深遠(yuǎn)的意義。

二、整合我國政府市場監(jiān)管的實際困境

近年來，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理改革不斷推進(jìn)，使得中國的政府經(jīng)濟(jì)職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由過去的直接控制逐漸轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管。由此，市場監(jiān)管的改革之路已經(jīng)全面鋪開，大部制機構(gòu)改革的初衷在市場監(jiān)管領(lǐng)域體現(xiàn)了具體的要求，契機的出現(xiàn)也充滿了挑戰(zhàn)。由于長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，加之改革的復(fù)雜性和艱巨性，我國目前的政府市場監(jiān)管職能還存在著大量的問題。具體體現(xiàn)在以下幾方面:

(一)職——市場監(jiān)管職能的定位不當(dāng)

1. 弱化市場監(jiān)管職能的傾向

現(xiàn)階段，黨和國家提出建設(shè)服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府的主要職能定位于社會管理和公共服務(wù)，因此，很多人簡單地將政府職能局限于公共服務(wù)和社會管理，從而忽視甚至排斥政府的市場監(jiān)管等重要微觀管理職能。科學(xué)合理的宏觀調(diào)控和合法高效的市場監(jiān)管也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要方面，忽略任何一個方面，都會阻礙我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面推進(jìn)，因此，政府和市場在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下如何把握各自的“度”是我們應(yīng)深入思考的現(xiàn)實問題。

2.傳統(tǒng)的全能型市場監(jiān)管理念的阻礙

由于我國受計劃經(jīng)濟(jì)種種理念的長期束縛，全能型的市場監(jiān)管模式未得到根本改變，政府很多時候還是只注重直接和具體的市場監(jiān)管，為了管理而管理，把握不了從宏觀上進(jìn)行協(xié)調(diào)、疏理和監(jiān)控的方向，政府的“手”處處可見。雖然只要有政府和市場存在，政府就有市場監(jiān)管職能，但必須要在市場無能為力的領(lǐng)域或市場失靈之時正當(dāng)發(fā)揮其職能，達(dá)到市場監(jiān)管的真正目的。

(二)權(quán)——監(jiān)管權(quán)的分割與分散

1. 監(jiān)管權(quán)的分割

計劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)管理部門按產(chǎn)業(yè)分工，因此，中國經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機構(gòu)多采用分業(yè)監(jiān)管模式，雖然這種模式可以保證監(jiān)管機構(gòu)可以作出更好的決策，但這種模式增加了監(jiān)管機構(gòu)被單一利益集團(tuán)，特別是它所監(jiān)管的企業(yè)俘獲的可能性;[2]并且這種監(jiān)管權(quán)的分割可能會使得彼此有內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)產(chǎn)業(yè)無法進(jìn)行有效的資源整合，并影響到相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的全局性和協(xié)調(diào)性，降低市場監(jiān)管的權(quán)威性、公正性和高效性。

2.監(jiān)管權(quán)的分散

除了監(jiān)管權(quán)的分割外，在同一領(lǐng)域，同一監(jiān)管權(quán)也被分散到不同的監(jiān)管機構(gòu)，甚至分散到了宏觀政策部門和不相關(guān)的執(zhí)法部門。比如，在食品監(jiān)管領(lǐng)域，從“田間”到“餐桌”、從養(yǎng)殖加工到市場流通的每個環(huán)節(jié)都有不同的部門監(jiān)管。雖然國務(wù)院在2004年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》中對各部門之間的協(xié)調(diào)配合模式做出了明確規(guī)定，可“蘇丹紅”、“注水豬”的陰影還未完全消除，三鹿奶粉的風(fēng)波再次讓人們對政府市場監(jiān)管質(zhì)疑，其根源在于監(jiān)管主體的多元化造成“誰都能管、誰都不管、容易的就管、難度大的就推”的現(xiàn)象，導(dǎo)致重兵把守的領(lǐng)域?qū)覍页蔀楸瘎〉陌l(fā)源地。

(三)責(zé)——市場監(jiān)管主體行政責(zé)任的缺失

1.行政責(zé)任的法律體系不完善

政府市場監(jiān)管主體的行政責(zé)任的確定有賴于一個職、責(zé)、權(quán)明確的監(jiān)管體系，只有在明確各自職責(zé)的前提下，才能明確行政責(zé)任。但由于我國體制性的缺陷導(dǎo)致監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清，沒有用嚴(yán)格的法律規(guī)范制度來明確行政責(zé)任，導(dǎo)致市場監(jiān)管主體的自由裁量權(quán)膨脹。在沒有明確的法律和法規(guī)授權(quán)下，無法依法監(jiān)管、依規(guī)監(jiān)管，不僅影響市場秩序的公平性，而且使得行政責(zé)任追究往往成為空談。

2.行政責(zé)任主體要素的缺失

行政責(zé)任主體模糊不清，由誰對誰行使責(zé)任追究帶有很大的隨意性。以2006年國務(wù)院頒布的《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》為例，其中“5.2責(zé)任追究”條款規(guī)定:對在重大食品安全事故的預(yù)防、通報、報告、調(diào)查、控制和處理過程中，有玩忽職守、失職、瀆職等行為的，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。其中行使行政責(zé)任追究權(quán)的主體是誰，受追究的市場監(jiān)管主體是誰，這個責(zé)任是什么人的責(zé)任，我們無從知曉。

三、整合我國政府市場監(jiān)管的現(xiàn)實途徑

(一)正確定位——政府應(yīng)樹立并強化正確的市場監(jiān)管理念

我國的市場監(jiān)管體系是隨著改革開放、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立而得到發(fā)展的，取得了成績，也走過彎路。美國學(xué)者奧肯說過:“市場的運行事實上依賴于政治制度的各種強制性權(quán)力。國家運用這些權(quán)力，建立并障市場上的權(quán)力，直接提供某些基礎(chǔ)的服務(wù)，并間接地創(chuàng)造出信任、理解和有安全保障的環(huán)境，這對企業(yè)日常生活是生命攸關(guān)的。” [3]因此，政府必須正確認(rèn)識自己的市場監(jiān)管職能，并以系統(tǒng)思維和創(chuàng)新精神、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以關(guān)注民生為目標(biāo)，全面調(diào)整市場監(jiān)管程序、配置和整合市場監(jiān)管資源，以形成規(guī)范有序、合法高效的政府市場監(jiān)管體系，為經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造公平良好的競爭環(huán)境和平穩(wěn)規(guī)范的市場秩序。一方面，我們必須轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和控制。另一方面，我國的市場經(jīng)濟(jì)并不是自生自發(fā)的，而是政府公共權(quán)力積極推動的結(jié)果，良好的市場秩序便不能自發(fā)形成，這就需要強化政府培育市場方面的職能，加強市場監(jiān)管，這兩方面就決定了我國市場監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)變的一個基本原則——有所為，有所不為。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府的市場監(jiān)管職能也會隨之發(fā)生變化，主要的變化在于政府放松了對經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域的監(jiān)管，而加強了社會性市場監(jiān)管。當(dāng)然，無論是取消監(jiān)管、放松監(jiān)管，還是加強監(jiān)管，都是政府為促進(jìn)市場效率、提高監(jiān)管質(zhì)量而進(jìn)行的不斷試錯選擇的結(jié)果。因此，我國政府必須把握當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)運行的規(guī)律和特點，結(jié)合各個領(lǐng)域所面臨的問題，從而對市場監(jiān)管職能有正確的定位。

(二)合理設(shè)權(quán)——政府應(yīng)該整合成立新的綜合性監(jiān)管機構(gòu)

1.理論的設(shè)權(quán)模式

我國傳統(tǒng)的市場監(jiān)管模式往往導(dǎo)致職能交叉、多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)象，因此，政府應(yīng)該合理設(shè)置監(jiān)管權(quán)，將性質(zhì)相同的產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管事項進(jìn)行有效整合，由單一機構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)，形成單一合理的監(jiān)管規(guī)則和程序，這種模式不僅能夠減少因為職責(zé)重疊造成的資源浪費，大大提高監(jiān)管的效率，而且在一定程度上加大了利益集團(tuán)的交易成本，降低了監(jiān)管機構(gòu)被“俘獲”的可能性。

2.實踐的設(shè)權(quán)理念

必須承認(rèn)的一點是，推行大部制改革、整合不同的監(jiān)管機構(gòu)必須以一定的制度條件作為支撐，整合機構(gòu)并不是簡單的組織合并，如果不具備適合的制度基礎(chǔ)，只會導(dǎo)致“外部問題內(nèi)部化”。中國目前正處于改革的關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的制度條件還有待進(jìn)一步健全和完善，如果盲目追求監(jiān)管機構(gòu)的整合，可能并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，現(xiàn)階段更重要的應(yīng)該是在監(jiān)管機構(gòu)之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)和信息共享機制，建立統(tǒng)一的監(jiān)管程序，促進(jìn)機構(gòu)間的合作。

(三)法制保障——政府應(yīng)該健全有關(guān)市場監(jiān)管職能的法律框架

2004年4月，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，要求行政機關(guān)“應(yīng)當(dāng)主要運用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)，依法履行市場監(jiān)管職能”。行政機關(guān)以《行政許可法》為契機帶動一系列法規(guī)出臺，掀起一場“自我革命”，市場監(jiān)管正以一系列法律法規(guī)的制定和實施，快步駛?cè)敕ㄖ诬壍馈?/p>

合理的市場監(jiān)管體系首先包括一套健全的法律規(guī)章，法規(guī)是監(jiān)管的基礎(chǔ)，監(jiān)管性法規(guī)應(yīng)該公正、周全、嚴(yán)密，盡可能涵蓋經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，并嚴(yán)格規(guī)范政府的監(jiān)管行為。因此，必須加強市場監(jiān)管的立法工作，為市場監(jiān)管主體的嚴(yán)格執(zhí)法提供法律基礎(chǔ)，為行政責(zé)任的追究提供可靠依據(jù)。有了普遍性的應(yīng)然的行為規(guī)則和原則，統(tǒng)一、良好的實施基礎(chǔ)后，行政責(zé)任的追究機制也會得到進(jìn)一步健全和完善。此外，我們還要建立確認(rèn)市場主體資格，保障主體產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī);規(guī)范市場交易行為和競爭行為的法律法規(guī);規(guī)范市場秩序監(jiān)督行為的法律法規(guī)等，從而實現(xiàn)市場的有序管理。

以上從職能、權(quán)力和責(zé)任三個維度，探討了完善我國政府市場監(jiān)管的必要性和現(xiàn)實途徑。雖然政府市場監(jiān)管的完善之路依舊漫長，但無論是從理論還是實踐上，它都將對我國的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和綜合國力的提升產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

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