BOT模式在高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的問題及對策

摘要:我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往存在融資困難，許多高校為解決建設(shè)經(jīng)費(fèi)短缺問題而引入了BOT這一國際流行的融資方式。因此，對BOT項(xiàng)目的融資方式及其演化形式做了簡單介紹，討論了高校建設(shè)實(shí)施BOT模式的優(yōu)勢和存在的問題，并對實(shí)施過程中面臨的困難提出了解決建議。

關(guān)鍵詞:高校;BOT模式;基礎(chǔ)設(shè)施;對策

中圖分類號(hào):G647.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)23-0288-03

為緩解建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，許多高校紛紛引入社會(huì)資金進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，改變了高校建設(shè)資金來源和建設(shè)模式單一的局面，為高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開創(chuàng)了新的模式。BOT模式就是很多高校采用較多的一種方式。但是由于BOT模式在具體操作上還有許多不完善的地方，需要在運(yùn)作過程中加以注意。

一、BOT模式概述

BOT(Build-Operate-Transfer)，它的意思是:建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓。BOT模式是上世紀(jì)八十年代以來國際上廣泛采用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式。

BOT的基本內(nèi)容是:在一定的特許經(jīng)營期限內(nèi)，將建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營實(shí)行一攬子承包交由承包方，項(xiàng)目竣工后，承包方在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)擁有、運(yùn)營和維護(hù)這項(xiàng)設(shè)施，并向發(fā)包方(業(yè)主)上交設(shè)施使用費(fèi)用，發(fā)包方以此來回收該項(xiàng)目的投資、建造、經(jīng)營和維護(hù)成本，償還融資債務(wù)并賺取利潤回報(bào);發(fā)包方擁有對該項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán);當(dāng)特許經(jīng)營期結(jié)束后，承包方無償?shù)貙㈨?xiàng)目設(shè)施完整地轉(zhuǎn)交給發(fā)包方進(jìn)行經(jīng)營和管理。目前，BOT已經(jīng)成為國際上解決社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)的一條有效途徑。

BOT的基本形式，除了BOT方式外，還有其他派生和變異形式。比較典型的有BT(Build—Transfer)，意為建設(shè)—移交，其特點(diǎn)是無特許經(jīng)營權(quán);BOOT(build-own-operate-transfer)，意為建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，BOOT方式項(xiàng)目建成后，在規(guī)定的期限內(nèi)既有經(jīng)營權(quán)，又有所有權(quán);BOO(build-own-operate)，意為建設(shè)—擁有—經(jīng)營，這種方式是承包商根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，但是并不將此基礎(chǔ)設(shè)施移交給公共部門。上述方式雖然在具體成分上存在著一些差別，但由于它們的結(jié)構(gòu)與BOT并無實(shí)質(zhì)上的差別，而在基本原則和思路上相一致，習(xí)慣上將它們統(tǒng)稱為BOT投資方式。

從以上介紹可知，BOT投資經(jīng)營方式應(yīng)該包括以下六大要素。

1.發(fā)包方

項(xiàng)目公司是具體項(xiàng)目的發(fā)起單位，由投資者及其合伙人共同組成，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施。發(fā)包方在BOT模式中起著舉足輕重的作用。

2.承包方

承包方指對項(xiàng)目感興趣、愿意并能夠拿出資金的投資人。投資人要有一定的股本金，但主要是要有籌措資金舉債經(jīng)營的能力。私營機(jī)構(gòu)、財(cái)團(tuán)、金融機(jī)構(gòu)，或者是國有企業(yè)都可以成為投資人。

3.特許經(jīng)營權(quán)

發(fā)包方起草特許權(quán)協(xié)議，與承包方就特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議條款進(jìn)行談判并簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。

4.可靠的收益來源

一個(gè)BOT項(xiàng)目能否進(jìn)行并取得成功，取決于該項(xiàng)目是否有明確而且穩(wěn)定的收益來源，使投資人能夠收回投資成本并獲利。

5.籌資渠道

BOT項(xiàng)目的籌資范圍很廣，既可以在國內(nèi)籌資，也可以尋求國際金融機(jī)構(gòu)的合作。

6.移交

在所商定的授予的特許權(quán)結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目要無條件地移交給發(fā)包方，這是一般BOT投資的最后環(huán)節(jié)。

二、利用BOT投資模式推進(jìn)高校后勤社會(huì)化改革的優(yōu)勢

把BOT投資模式引入到高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中來，是對傳統(tǒng)高校資源配置與運(yùn)作方式的一種全新嘗試，其積極作用表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

1.有利于緩解高校建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的不足

目前，高校建設(shè)融資主要靠事業(yè)收入、項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和銀行貸款，其中，大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目靠銀行貸款，要支付高額的貸款利息，加大了財(cái)務(wù)成本。特別是近幾年商業(yè)銀行壓縮貸款額度，通過銀行貸款融資變得越來越困難。而通過BOT投資方式融資，改變了學(xué)校的融資方式，緩解了學(xué)校資金困難的局面。BOT方式可迅速籌集到足夠的社會(huì)資金，以滿足高校快速發(fā)展的需要，緩解高校規(guī)模化發(fā)展的“資金瓶頸”約束。

2.有利于降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

通過BOT融資建設(shè)服務(wù)設(shè)施，相應(yīng)的后勤服務(wù)工作均由社會(huì)力量承擔(dān)，減輕了后勤保障工作的壓力，符合社會(huì)化改革的總體目標(biāo)要求，提高了經(jīng)濟(jì)效益，在不增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下增加了學(xué)校的資產(chǎn)。高校在付出部分收益權(quán)的同時(shí)，將經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)部分地轉(zhuǎn)嫁給投資者，從而降低高校經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.有利于建立科學(xué)的經(jīng)營和管理體制

由于項(xiàng)目的回報(bào)率與投資者的利益密切相關(guān)且按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求規(guī)范運(yùn)作，增強(qiáng)了企業(yè)的競爭意識(shí)和自我約束機(jī)制，大大提高了項(xiàng)目的建設(shè)和管理效率。高校可按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑新型的市場經(jīng)濟(jì)法人實(shí)體，并以市場為導(dǎo)向?qū)嵭惺袌龌?jīng)營、科學(xué)化管理，逐步建立起先進(jìn)的高校經(jīng)營管理體制。

4.有利于構(gòu)建高校內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制和外在約束機(jī)制

BOT投資主體明確、產(chǎn)權(quán)清晰，經(jīng)營決策將以市場為導(dǎo)向，經(jīng)營上能有效規(guī)避傳統(tǒng)體制下的低效懈怠，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而有效避免了傳統(tǒng)體制下的效率低下情況的發(fā)生。項(xiàng)目投資者會(huì)更關(guān)注經(jīng)營效果，及時(shí)調(diào)整管理方式并激勵(lì)員工提高服務(wù)質(zhì)量。

5.有利于減少高校支出

高校基礎(chǔ)設(shè)施中經(jīng)營性質(zhì)的部分如學(xué)生公寓、食堂及其他服務(wù)性行業(yè)在BOT模式中已基本成建制地剝離，承包方對其實(shí)行市場化經(jīng)營、企業(yè)化管理，為高校節(jié)省管理和工勤人員相關(guān)的工資、醫(yī)療等福利性支出。高校對后勤管理從直接管理轉(zhuǎn)化為依據(jù)市場原則宏觀指導(dǎo)。

6.有利于促進(jìn)高校管理水平的提高

采用BOT方式，參與投資的出資人其目的是追求投資回報(bào)，在利益驅(qū)動(dòng)之下，會(huì)加強(qiáng)對投資項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營管理，會(huì)更加注重投資效益。實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營管理完全融入了社會(huì)，促進(jìn)了服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)意識(shí)的提高。

三、高校基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施BOT模式存在的問題和對策

從理論上講，高校基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)具備采用BOT的條件，但是BOT投資模式是一種涉及多方面因素的復(fù)雜投資經(jīng)營模式，在具體實(shí)施過程中，還存在一些亟待解決的問題。

1.BOT項(xiàng)目仍缺乏統(tǒng)一的管理和政策指導(dǎo)

BOT項(xiàng)目的實(shí)施過程是一個(gè)不斷調(diào)整各方利益關(guān)系的長期而又復(fù)雜的過程。BOT融資項(xiàng)目實(shí)施過程長，特許權(quán)運(yùn)營期少則十幾年多則幾十年，其間涉及合作企業(yè)和政府多個(gè)部門，涉及價(jià)格、稅收等政策。而目前，BOT方式在高校的應(yīng)用還在探討階段，國家沒有相關(guān)法規(guī)和政策，故缺乏統(tǒng)一的管理和指導(dǎo)。

2.高校和有關(guān)方面嚴(yán)重缺乏從事B0T項(xiàng)目管理的專業(yè)人才

BOT方式作為一種新型的項(xiàng)目組織管理方法，在項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、規(guī)劃、招標(biāo)、合同談判、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)營管理、收益計(jì)算與分配、發(fā)包方與承包方之間的關(guān)系協(xié)調(diào)等方面缺乏人才，甚至許多人還不知道BOT是怎樣的一種模式，更不用說如何積極運(yùn)作。因此，大力培養(yǎng)B0T項(xiàng)目管理的專業(yè)人才顯得十分重要。

3.承包方往往會(huì)因?yàn)榧庇谑栈赝顿Y而忽視社會(huì)效益

在項(xiàng)目的建設(shè)過程中，承包方為降低建設(shè)成本、節(jié)約投資，會(huì)采取降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、選用價(jià)廉的材料等措施，導(dǎo)致消費(fèi)環(huán)境水平降低及建筑物使用壽命減少等后果。在運(yùn)行過程中，由于學(xué)校的資金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了運(yùn)營商，而運(yùn)營商追求的是最高的回報(bào)率，并且其融資成本一般高于學(xué)校的融資成本，相應(yīng)地增加了經(jīng)營成本，因而，在經(jīng)營過程中常常會(huì)出現(xiàn)損害師生利益的事情。

4.項(xiàng)目經(jīng)營管理中的矛盾

投資者作為追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)主體，投資目的主要為獲取投資收益。而高校還具有保持學(xué)校穩(wěn)定的政治責(zé)任，在學(xué)生的教育培養(yǎng)上有特殊的要求。因此，在項(xiàng)目經(jīng)營和管理上，學(xué)校和投資者的目標(biāo)取向存在差異，容易引發(fā)一些矛盾。如何既保證投資者應(yīng)有的利益又保證高校師生的利益不受損害，是需要認(rèn)真研究的問題。

5.特許經(jīng)營期內(nèi)的監(jiān)管存在一些問題

由于BOT方式是將服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目在一定期限內(nèi)全權(quán)交由運(yùn)營商去建設(shè)、運(yùn)營，在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)，學(xué)校將失去對項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，因此，容易導(dǎo)致在合同期限內(nèi)對運(yùn)營商的經(jīng)營和管理缺乏控制力。

6.一些不確定的因素會(huì)對BOT方式產(chǎn)生影響

高校引進(jìn)BOT方式建設(shè)的主要是食堂、學(xué)生公寓、商鋪等基礎(chǔ)性設(shè)施，在簽訂經(jīng)營協(xié)議時(shí)會(huì)對學(xué)校的在校生人數(shù)、學(xué)生的入住率、學(xué)生公寓的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素進(jìn)行約定，而這些因素均須主管部門批準(zhǔn)，不是學(xué)校所能左右的。因此，在協(xié)議中約定上述因素時(shí)將形成一定的風(fēng)險(xiǎn)。

針對上述問題，各高校在具體運(yùn)作BOT模式時(shí)要切實(shí)把握好以下四個(gè)重要環(huán)節(jié)。

第一，認(rèn)真做好項(xiàng)目確立前的準(zhǔn)備工作是BOT模式成功運(yùn)行的前提。這一環(huán)節(jié)特別要注意四個(gè)方面:(1)項(xiàng)目論證。對被選項(xiàng)目首先應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測評估，分析其利弊，通常要邀請有關(guān)部門結(jié)合學(xué)校的實(shí)際進(jìn)行可行性論證，把項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)建立在科學(xué)的決策之上。可以說，項(xiàng)目可行性論證是BOT方式成功的關(guān)鍵。學(xué)校應(yīng)指定有關(guān)方面加強(qiáng)對BOT模式理論和實(shí)踐的研究，為決策提供有力支持。(2)項(xiàng)目實(shí)施方案。在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，提出BOT項(xiàng)目實(shí)施方案以供招商。方案應(yīng)充分考慮各方利益，并符合國家政策規(guī)定。該方案還應(yīng)明確雙方的責(zé)權(quán)利，做到權(quán)責(zé)分明，建立校方與投資者之間良好有效的激勵(lì)約束機(jī)制。(3)項(xiàng)目設(shè)計(jì)。確定方案后，由校方提出設(shè)計(jì)意見，對建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)要求和功能進(jìn)行詳細(xì)的分析，同時(shí)考慮技術(shù)的先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)的合理性。這些要求應(yīng)充分體現(xiàn)校方對項(xiàng)目的功能需要，這是搞好BOT項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)依據(jù)。做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)有利于設(shè)施的長期穩(wěn)定使用，降低維護(hù)費(fèi)用。(4)項(xiàng)目建設(shè)辦證。完成項(xiàng)目設(shè)計(jì)后應(yīng)按國家建設(shè)管理規(guī)定辦理建設(shè)手續(xù)，取得項(xiàng)目實(shí)施可靠的法律依據(jù)。

第二，抓好項(xiàng)目招標(biāo)是BOT模式成功的關(guān)鍵。完成項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)手續(xù)后，要通過一定方式向社會(huì)公布招標(biāo)信息，編制BOT項(xiàng)目招標(biāo)文件，該文件應(yīng)明確項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)、投資額度、建設(shè)期經(jīng)營利益分享和管理的相關(guān)規(guī)定。

高校基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的方式不同，項(xiàng)目收益率也不同，其BOT項(xiàng)目的招標(biāo)文件應(yīng)分別不同收益率提供項(xiàng)目詳細(xì)、具體的標(biāo)準(zhǔn)，包括項(xiàng)目的規(guī)模、時(shí)間、履約標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目收入的性質(zhì)和范圍。評標(biāo)時(shí)不能僅以價(jià)格指標(biāo)為依據(jù)，而應(yīng)包括價(jià)格、經(jīng)驗(yàn)、可靠性、資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢因素以及項(xiàng)目能在多大程度上給高校帶來其他收益等進(jìn)行綜合考慮，這樣才能保證項(xiàng)目的順利完成。

第三，項(xiàng)目組織實(shí)施是BOT模式的核心。通過擇優(yōu)選出合作對象后，雙方應(yīng)簽訂經(jīng)濟(jì)合同，以書面方式明確合作雙方的責(zé)權(quán)利。合同中應(yīng)包括項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建設(shè)期間的管理、項(xiàng)目使用期間的生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)和項(xiàng)目的起止時(shí)間等內(nèi)容。承包方要向高校提供一定擔(dān)保，保證其在獲取特許經(jīng)營權(quán)后有能力按計(jì)劃開發(fā)項(xiàng)目。因?yàn)楦咝＝虒W(xué)工作具有獨(dú)特的時(shí)間規(guī)律，其基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目的建設(shè)周期必須與之吻合。項(xiàng)目超前，其資產(chǎn)將閑置，得不到充分利用;而項(xiàng)目滯后，則會(huì)影響整個(gè)教學(xué)計(jì)劃的執(zhí)行，給學(xué)校造成巨大損失。

項(xiàng)目建設(shè)完成投入使用后，合同期的經(jīng)營和管理也應(yīng)以合同為依據(jù)，學(xué)校不能隨意進(jìn)行行政干預(yù)，只要經(jīng)營的內(nèi)容、方式在合同范圍內(nèi)，且符合國家政策規(guī)定，就應(yīng)充分信任合作方，不干預(yù)管理，不以非合同理由插手對方的經(jīng)營，要保護(hù)投資者的利益，創(chuàng)造條件營造良好的外部環(huán)境，使其健康發(fā)展。在合同執(zhí)行過程中如果出現(xiàn)不可預(yù)料的事件或政策性改變，雙方應(yīng)平等協(xié)商依法解決，要盡力保護(hù)投資者的利益。

第四，形成有效的監(jiān)管架構(gòu)是BOT模式正常運(yùn)行的重要保障。高校監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，以保證學(xué)校資產(chǎn)的安全性，并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí)，監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)間才能收回，所以，高校必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管不利將會(huì)帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管效率應(yīng)成為高校監(jiān)管的最重要目標(biāo)。

BOT項(xiàng)目歷經(jīng)時(shí)間長，參與方多，各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)勢必貫穿于投資項(xiàng)目的全過程。其主要風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)等。學(xué)校要首先考慮的是政治風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投資者主要承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，而政府的干預(yù)又會(huì)減少某些不必要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，高校BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范策略應(yīng)首先積極爭取政府的支持，為項(xiàng)目的正常有序運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)，一定要明確由于估價(jià)不合理等因素造成的成本超支風(fēng)險(xiǎn)。由于施工中的失誤造成的竣工延誤風(fēng)險(xiǎn)以及涉及到設(shè)計(jì)缺陷、材料缺陷、施工技術(shù)不當(dāng)?shù)仁д`造成的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目運(yùn)行中的安全等風(fēng)險(xiǎn)均應(yīng)由承包方負(fù)責(zé)。

BOT投資模式是吸引社會(huì)資金投資于教育事業(yè)的一條有效途徑，改變了高校由國家財(cái)政單方面投資的局面。在高校嘗試BOT投資模式，不僅符合該模式的基本特征，能發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)，而且具備吸納資金的外部環(huán)境。有需求的高校只要具備好的管理水平，即內(nèi)部條件成熟，經(jīng)過周密的論證分析，充分考慮可能出現(xiàn)的問題后，就可大膽地嘗試。

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