城市居民最低生活保障制度問題及前瞻

摘要:目前，城市居民最低生活保障運行中存在一些問題，如單靠低保制度解決城市低收入人群的貧困問題作用有限;現(xiàn)行制度提供單一的收入維持，不能有效解決低保群體住房、醫(yī)療、子女教育方面的需求;救助額偏低及沒有區(qū)分成年人與未成年人以及老年人、殘疾人、婦女等的特殊需求等。針對這些問題，提出了完善城市低保制度作用效果的有效建議。

關(guān)鍵詞:最低生活保障;分類救助;就業(yè)取向;城市居民

中圖分類號:C913.7 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0092-02

一、建立綜合性最低生活救助體系

(一)救助標(biāo)準(zhǔn)

城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定有三種方式:一是通過較為科學(xué)的調(diào)查研究再結(jié)合本地財政實力來確定;二是結(jié)合本地的財政實力、參照與本地發(fā)展程度相似城市的保障標(biāo)準(zhǔn)確定;三是依據(jù)本地的財政實力來確定，保障水平偏低。亞洲開發(fā)銀行專家組報告指出:“如果受助家庭通過就業(yè)每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助。受助家庭實際上面臨的是100%的邊際稅率”。

鑒于此，民政部門應(yīng)加強與理論界的合作，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，用科學(xué)的方法制定出一個指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)或一個確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的工作框架和程序。指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)可以是“絕對標(biāo)準(zhǔn)”或“相對標(biāo)準(zhǔn)”。

此外，國際上一般有勞動能力救助對象的救助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于沒有勞動能力對象的2/3或3/4。對于一些特殊情況的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭，則適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)l0%—20%。對已成年的重度殘疾人，尤其是法定監(jiān)護人已達(dá)退休年齡的，可以考慮將重殘者單獨立戶計算收入。

(二)制度框架

現(xiàn)行制度主要提供收入支持，對于醫(yī)療、教育或住房方面的需求，則是通過與市場化方式相背離的減免方式來提供。借鑒國外的經(jīng)驗，可將現(xiàn)行制度的需求滿足分成基本需要層次、擴展需要層次和附加提供層次。

基本需要層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，大致相當(dāng)于現(xiàn)在的低保金，但不包括醫(yī)療、教育和住房的支出。另外，要考慮按家庭人口的規(guī)模和構(gòu)成來確定救助金額。在亞行專家組的報告中談到:“在 OECD的貧困政策中，第一個成年人的比率為1，家中其他成年人和兒童的比率均為0.6。” 擴展需要層次主要包括房租、教育費用(義務(wù)教育階段)和醫(yī)療費用(慢性病患者的門診費用)等等。附加提供層次主要滿足這方面需求:即非義務(wù)教育階段的教育費用、教育部門收取的其他費用、大病醫(yī)療費用(部分提供)等等。

(三)城鄉(xiāng)一體

隨著城市化、工業(yè)化的加快，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度已成為必然。2007年我國已在農(nóng)村建立最低生活保障制度，統(tǒng)籌考慮將現(xiàn)在的最低生活保障制度的保障范圍擴大、延伸、城鄉(xiāng)融合;對于在城鎮(zhèn)工作、居住一定時限的流動人口，可以按當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)享受城市居民最低生活保障制度。這方面的工作許多地方已經(jīng)開始實施，比如，成都2008年就開始著手建立城鄉(xiāng)一體化社會救助體系。

二、進一步加強分類救助

目前最低生活保障制度是統(tǒng)一按照人均發(fā)放低保金，沒有區(qū)分不同家庭的保障需求， 忽略了家庭的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)特征。相關(guān)研究揭示了家庭規(guī)模對于家庭消費的影響系數(shù): 以三口之家為1，家庭規(guī)模為1、2、4、5 及以上時，家庭規(guī)模影響系數(shù)分別為1.13、1.01、0.98 和0.94。如日本和歐洲， 社會援助的情況取決于家庭的規(guī)模和家中是否有小孩。比如在德國， 原西德地區(qū)家庭主要成員(戶主) 所獲得的人均標(biāo)準(zhǔn)救濟額為549馬克， 其配偶所得為戶主的80%， 子女根據(jù)年齡的不同， 可得到戶主的50%～90%。

對于因不同的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模，以及家中有老年人、兒童、殘疾人的情況，分類救助是有效保障的一種方式。首先，低保金應(yīng)根據(jù)家庭戶的規(guī)模在金額上有所區(qū)別。根據(jù)相關(guān)研究，假設(shè)1人戶所需的金額為1，2—3人戶則為0.8—0.85，4人及以上戶為0.75—0.8。對一些特殊對象，如優(yōu)撫對象、孤寡老人、殘疾人、單親家庭等則應(yīng)提高生活救助標(biāo)準(zhǔn)。其次，設(shè)立針對某些貧困家庭特殊需要的附加保障，建議采用實報實銷的方式。再次，對有勞動能力的貧困者，應(yīng)建立規(guī)范化的具有激勵作用的保障標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，防止福利依賴。

現(xiàn)行制度和實踐中忽略了家庭人口類型和人口規(guī)模對于家庭消費的影響。對于一些家中有重病、重殘者，有老年人或未成年人者不公平。因此，一些地區(qū)已經(jīng)在探索“分類施助”。如北京市已經(jīng)規(guī)定，下列人員按本市當(dāng)年城市低保標(biāo)準(zhǔn)上浮10%享受救助:“三無”人員;享受城市低保待遇的老歸僑和因公致殘的返城知青;享受城市低保待遇和生活困難補助的70歲以上老人;享受城市低保待遇的16歲以下兒童、中小學(xué)生(含16歲以上在讀);享受城市低保待遇的重殘人和家庭月人均收入低于本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)、高于本市當(dāng)年城市低保標(biāo)準(zhǔn)的，具有本市正式非農(nóng)業(yè)戶口，持有殘疾證、生活不能自理的重殘人。

三、與積極的就業(yè)、再就業(yè)相結(jié)合

國際上貧困群體救助的新趨勢是工作福利制，其核心是不參加工作就不能得到福利。具體做法是:第一，法定工作要求。在大多數(shù)國家，傳統(tǒng)失業(yè)人群領(lǐng)取失業(yè)金從需要經(jīng)過的“工作驗證”，已經(jīng)擴展到社會福利及社會救助的更大范圍。如在美國，6歲以下孩子的單親父母被要求每周至少工作20小時，才能得到足額的津貼。第二，實施稅收減免政策，鼓勵再就業(yè)。工作福利政策通常對找到工作的人實行收入稅減免，以鼓勵再就業(yè)。美國實施了《美國收入稅減免法》，為低收入家庭提供幫助，保證他們的工作收入高于原來領(lǐng)取的福利金。

借鑒國外經(jīng)驗有助于低保制度的理論研究和工作實踐的開展。應(yīng)該實施“積極的勞動力市場政策”，不但強調(diào)“無責(zé)任即無權(quán)利”，更應(yīng)該強調(diào)個人的發(fā)展和社會各種組織對受益者的培訓(xùn)，以提高他們進入勞動力市場的能力。

在實踐中，現(xiàn)行低保制度的單純生活救助色彩將逐步淡化，而生活保障與促進就業(yè)相結(jié)合的色彩應(yīng)該得到強化。上海市推出了低保家庭中有勞動收入人員“就業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)”， 在現(xiàn)在低保人員就業(yè)抵扣標(biāo)準(zhǔn)每人每月100 元的基礎(chǔ)上進行較大幅度上調(diào)， 而低保人群出現(xiàn)凈減態(tài)勢， 首先，得益于市政府實施的“萬人就業(yè)項目”， 讓不少低保家庭中有就業(yè)勞動能力的人找到了工作崗位;其次， 最低工資和最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的提高， 也讓一些困難群眾不再享受政府救濟， 為了進一步鼓勵低保家庭中有勞動能力的人員積極就業(yè)， 上海市將從政策上加大引導(dǎo)失業(yè)、無業(yè)人員就業(yè)自救， 將原低保家庭中有勞動收入人員基本生活費抵扣標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分改為“就業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)”， 加大補貼幅度， 鼓勵就業(yè)。

四、城市低保呼喚和催生專業(yè)的社會工作

社會救助管理的專業(yè)化、職業(yè)化，是現(xiàn)代社會救助工作的發(fā)展方向。發(fā)展專業(yè)社會工作教育，加強管理人員的培訓(xùn)，實行社會工作職級制度、社會工作人員持證上崗等措施，是目前西方發(fā)達(dá)國家在社會救助領(lǐng)域通行的做法。

城市低保的日常管理與服務(wù)工作直接由街道與居委會的干部承擔(dān)，目前，大多數(shù)低保管理人員文化水平不高，對低保制度及政策的認(rèn)識與理解粗淺，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識與技能，政策執(zhí)行水平比較低。不少管理人員在認(rèn)識上存在誤區(qū)，如對低保對象抱有歧視、輕視、反感的情緒。因此，提高低保管理人員的文化水平，加強專業(yè)化培訓(xùn)，是目前低保管理工作的當(dāng)務(wù)之急。此外，街道與居委干部們往往身兼數(shù)職。

相比之下，香港綜援制度的管理人員專業(yè)化水平非常高，他們專職負(fù)責(zé)綜援項目，不兼顧其他社會救助業(yè)務(wù)。中上層管理人員的文化水平與專業(yè)水平均比較高，大都有大專以上的教育程度。同時，香港的社會救助專業(yè)人員與國外同行交流密切，吸收國際社會的先進經(jīng)驗和技術(shù)。在操守方面，對辦事人員貪污或者濫用權(quán)力的行為也有相關(guān)法規(guī)加以檢控。特別是注冊社工直接介入綜援個案，更提升綜援管理的專業(yè)化水平。目前我國已經(jīng)實行社會工作職業(yè)職級考試，上海市對社會工作人員實行持證上崗，廣州市東山區(qū)對全區(qū)的居委會干部進行社區(qū)工作資格培訓(xùn)，要求全區(qū)社區(qū)工作者持證上崗，這些都是有益嘗試。

總之，城市低保制度的創(chuàng)建標(biāo)志著中國城市社會救助的轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著中國的救助從人道向人權(quán)轉(zhuǎn)變，從道義性救助向制度性救助轉(zhuǎn)變。應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒國外或香港等地的社會救助經(jīng)驗完善我國的最低生活保障制度。

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