創新農村土地流轉制度的途徑

摘要:目前，現行的農地使用制度的內在缺陷已逐漸顯露。為此，必須創新觀念，進一步鞏固農戶的承包權，完善農地流轉的收益分配機制，完善農村社會保障機制，健全機構，強化職能。

關鍵詞:農村;土地流轉制度;使用權

中圖分類號:F325 文獻標志碼:A 文章

黨的十七大報告中提出，要加快土地流轉，促進規模經營，不斷提高農業生產集約化程度和農民組織化程度，切實增加農民收入。隨著市場經濟的逐漸成熟，在土地使用權被分割，規模狹小，并歸屬于各個農戶的條件下，任何一個農戶或龍頭企業擴大土地經營規模的要求都會遇到其他農戶土地使用權流轉的限制。在這種情況下，通過農村土地制度創新來促進農村經濟的持續發展已成為必然選擇。

1.積極轉變觀念。農村土地流轉政策性強、涉及面廣，是關系到廣大農民群眾和各經營主體切身利益以及農村改革、發展與穩定的大事。為此，各級干部應該統一思想，形成共識，加強對農村土地流轉和發展規模經營的正確引導和服務，既要克服利用土地所有權屬強制農民進行土地流轉的“越位”行為，又要克服對違規流轉放任自流，缺乏服務規范機制的“缺位”行為，還要克服該管的不管、不該管的亂管的“錯位”行為，變強制為引導，變干預為服務，切實做好宏觀調控工作。要進一步加大對有關法律、法規、政策和土地流轉、規模經營、增加收入等好的典型和成功經驗的宣傳力度，努力提高基層干部和農民群眾對加快土地流轉、發展規模經營意義和作用的認識，消除他們的顧慮，形成推進農村土地流轉、發展規模經營的共識和內在動力。發展現代農業是農民致富奔小康的必由之路，只憑現有的人均土地資源奔小康是不可能的，必須轉移農民，減少農民，讓土地資源向經營能手或大戶集中，才能實現規模效應。應該教育引導農民轉變觀念，幫助農民讀懂政策，講清道理，算好經濟賬(租金+務工收入>土地收益)，引導農民自愿流轉承包土地。在土地流轉時必須兼顧雙方利益，合理確定價格，形成農民和業主的利益統一機制，互相促進、共同發展，實現“雙贏”。加強部門協作，樹立招商、安商、富商的發展氛圍，切實為業主經營發展搞好服務。

2.繼續落實好土地承包長期不變的政策。土地流轉不是將農戶的土地使用權從承包權中分離出來，而是要進一步鞏固農戶的承包權，使農民知道自己在土地上的權利。各地不得以發展規模經營、現代農業的名義否定農民的土地承包合同，強迫農民搞流轉。而現行集體所有權往往造成上級以所有者的身份侵蝕農民的使用權和收益權，各種攤派收費往往使農民負擔過重，集體內成員的人人所有造成土地細碎化。要實行農民永包制，農民的永久土地使用權包括從弱化的集體所有權轉化而來的實際占有權、直接使用權、經營權、部分收益權和有限處置權。在不改變原出讓合同的基礎上，通過集體組織登記備案，可以對土地使用權出售、交換、繼承、抵押等。國家要切實保障農民的土地使用權不受侵犯，集體組織不得隨意收回農民使用的土地。

3.完善收益分配機制。當前土地流轉機制不健全，流轉行為不規范。土地流轉尚處于自發階段，缺少土地流轉服務平臺，流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地小，鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成。當前，有的鄉鎮組織直接充當了流轉主體，不尊重農民意愿，包辦代替，隨意改變土地承包關系，搞強行流轉。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益，潛伏矛盾隱患。農業是高風險產業，經營效益受市場和自然條件的影響相當大，實力不強的業主抵御風險能力弱，面對經營困境的時候極易一走了之，損害農民利益。征地補償是征地問題的核心，征地補償費不能再簡單地以被征地的年產值作為補償依據，要在確定農民集體土地的財產權利的基礎上，按照市場經濟規律確定。土地價格不僅要考慮區位、市場供求、當地發展水平和轉用后的收益等市場因素，還要考慮由于農地轉成非農用地所造成的環境價值損失和土地因規模變小而降低的價值。因此，可以借鑒國有建設用地地價評估技術手段，根據被征地在土地市場中的供地價格，合理測算出區域平均土地取得成本，再以該成本結合被征地的區位、環境等個別因素差異最終確定被征地補償費用標準。

4.完善農村社會保障機制。開拓新的就業途徑與就業崗位，使離開土地的農民有業可就，有錢可“掙”。一般來說，轉出土地的農民只有在他們已經能夠完全脫離農業進入非農就業，并通過非農就業所得來維持生活且使生活獲得充分保障的情況下，才可以完全放棄土地，否則，他們是不肯輕易放棄作為最后保障的土地，即便一時轉出土地，說不定什么時候又要收回。據此，要使土地流轉速度加快、規模增加，必須鼓勵和支持符合產業政策的鄉鎮企業發展，特別是勞動密集型企業和服務業，完善小城鎮建設，開拓大中城市就業門路，有層次地引導非農產業載體對農村富余勞動力的吸納。同時，農民對土地流轉顧慮多。由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待， 而農業高風險、業主誠信經營意識不強、流轉收益不穩使得農民對土地流轉心存擔憂，特別是部分年齡較大的農民，盡管已經沒有精力和能力經營好承包地，寧肯粗放經營，也不愿將土地流轉出去。避免土地流轉風險成為土地流轉中必須解決的問題之一。加大對農村社會保障的財政投入力度，探索建立農村人口養老保險制度，進一步擴大新型農村合作醫療制度覆蓋范圍，加快解決60歲以上和已喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉土地。

5.健全機構，強化職能。基層農經體系改革后，包含土地承包與流轉管理的農經管理職能劃為鄉鎮行政職能。這部分職能往往是由事業單位性質的農業服務中心履行的，土地承包與流轉管理是其附帶工作，沒有懂行的專職干部，并且工作人員素質不高，沒有工作經費，心余力而力不足，職責履行困難。所以，政府要成立相關的職能部門，做好農村土地流轉的指導和管理工作。鄉鎮相應成立農村土地流轉辦公室及土地流轉交易中心，并落實專人辦公。土地流轉辦公室的主要職能是對農村土地流轉情況進行調查研究、分析、匯報，密切注意發展動態;指導農村土地流轉合同的訂立，及時辦理因土地流轉引起的合同變更、解除、重訂和使用權的確認工作;搞好合同鑒證，建立流轉合同檔案，引導業主與農戶建立合理的利益聯結機制，及時調解和處理土地承包、流轉合同糾紛。在確保農村社會長期穩定的前提下，加快農業產業結構調整步伐，促進農村經濟持續、快速、健康發展。