從集體互助到國家救助:農村五保供養制度(1956—2009)

摘要:農村五保供養制度是依據我國國情而獨創的一種保障鰥寡孤獨及殘疾人基本生活權益的帶有過渡性色彩的社會救助制度。50多年來，隨著社會的變遷，農村五保供養制度經歷了從1956—2002年的“集體互助”模式到2002年后“國家救助”模式的轉變。這種轉變是五保供養制度逐步融入現代社會救助制度的轉變。考慮到五保制度自身所帶有的過渡性色彩和其與農村最低生活保障制度存在制度相似性的問題，該制度的最終走向應被判定為農村最低生活保障制度下的一個相對獨立的綜合性補充保障項目。

關鍵詞:五保供養制度;集體互助;國家救助;社會救助制度

中圖分類號:C913.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0076-02

農村五保供養制度，是符合我國二元社會結構的一種帶有過渡性色彩的社會救助制度。該制度設立伊始，國家宏觀的政治經濟環境是優先發展重工業，中央政府受國力所限，寄希望于集體經濟為農村鰥寡孤獨殘疾人提供基本生活權益保障，是現代社會救助制度的一種變異。隨著宏觀政治經濟環境的變化，農村五保供養制度也實現了從“集體互助”模式到“國家救助”模式的轉變。筆者在認真回顧五保供養制度的歷史沿革和總結其實施過程中出現的波折后，認為其最終的制度走向應被判定為農村最低生活保障制度下的一個相對獨立的綜合性補充保障項目。

一、“集體互助”模式向“國家救助”模式轉變過程的歷史回顧

五保制度是針對農村中缺乏或喪失勞動能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員，由鄉、村兩級組織負責向其提供保吃、保穿、保醫、保葬和保教等五個方面援助的一種社會救助制度[1]。對該制度的運作和變遷，最大的影響因素是中國農村基本的經濟制度、政治與社會管理制度以及國家在農村社會救助、社會福利上的價值取向[2]。隨著上述因素的變化，農村五保供養制度也先后經歷了1956—2002年的“集體互助”和2002年以后的“國家救助”兩種不同模式的發展階段。

(一)1956—2002年的“集體互助”模式階段

“集體互助”模式階段包括農業合作社和鄉鎮統籌兩個時期，但理論界有的學者認為，前述的兩個時期應被判定為不同的模式時期，如“1956—1978年主要依靠集體公益金運行，是由生產隊或生產大隊組織實施的集體供養模式;1979—2001年是以村提留和鄉統籌為其經費和實物來源的集體供養模式;”[3]。但從供養責任主體來看，集體在兩個時期的供養責任主體地位并未發生實質性改變，據此認為， “集體互助”模式階段包括農業合作社和鄉鎮統籌兩個時期。

1.農業合作社時期:1956—1979年

國務院于1956年1月以草案的形式發表了《一九五六年到一九六七年全國發展綱要》，同年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過了《高級農業生產合作社示范章程》，以此為據，農村五保供養制度初步形成。該時期生產隊作為供養責任主體，主要運用集體公益金對五保供養人群進行保吃、保穿、保醫、保教和保葬。由于受到集體經濟水平和政治路線的影響，保障效果不容樂觀，甚至在文革時期我國部分地區出現過五保工作無人問津的情況。

2.鄉鎮統籌階段:1979—2002年

十一屆三中全會以后，集體經濟對五保制度的保障能力隨著家庭聯產承包責任制的施行而弱化。1979年9月，為了保證五保制度的連續性，十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展的若干問題的決定》強調:“隨著農村集體經濟的發展，要逐步辦好集體福利事業，使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈士軍屬的生活得到更好的保障。”1980年9月，中共中央在《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》中再次強調“對軍烈屬、五保戶和其他困難戶，要有妥善的照顧辦法”。1994年1月，國務院頒布了我國第一部關于五保供養工作的專門法規《農村五保供養工作條例》，規定五保供養所需經費和實物，應當從村提留或者鄉統籌費中列支，不得重復列支;在有集體經營項目的地方，可以從集體經營的收入、集體企業上交的利潤中列支。五保制度從此走上制度化軌道。該時期鄉鎮通過收取統籌費的形式向五保供養人群提供能夠不低于當地村民一般生活水平的保障，總體供養情況不斷好轉，農村敬老院廣泛建立。

(二)自2002年以來的“國家救助”模式階段

“國家救助”模式是以國家財政供養為主，集體保障、土地保障和社會幫扶為輔的現代社會保障模式。理論界有的學者認為，農業稅時期的五保制度模式不是完全意義上的“國家救助”模式，如“農業稅費改革時期:國家救助作為社區救助的補救(2000—2006年)”[4]。筆者在考慮過農業稅及其附加的性質后，認為“國家救助”模式階段包括2002—2004年農業稅時期和2004年以來的后農業稅時期。

1.農業稅時期:2002—2004年

2000年農村稅費改革，安徽試點，2001年擴面，2002年正式實施。稅費改革取消了“村提留和鄉統籌”農民按一定比例繳納農業正稅和農業稅附加。農業附加稅用于村干部工資、村辦公經費和農村五保供養等支出。從實踐來看，此時的農村五保供養面臨資金短缺，導致應保未保、敬老院建設滯后和集中供養率低等問題[5]。2005年12月，中共中央、國務院公布了《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，強調要“按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，進一步完善農村‘五保戶’供養、特困戶的生活救助、災民補助等社會救助體系。”

2.后農業稅時期:2004年以來

2004年，農業稅及其附加取消;2006年1月，國務院發布了新修訂的《農村五保供養工作條例》，明確規定，今后五保供養資金在地方人民政府預算中安排。從而在完全意義上把五保供養制度融入了現代社會救助制度。

二、“集體互助”模式向“國家救助”模式轉變過程中出現的波折及其原因分析

“集體互助”模式向“國家救助”模式的轉變過程是一個曲折前行的過程。期間出現過多次波折，其中，比較具有代表性的波折是20世紀70年代末農村經濟體制改革后和2002年農村稅費改革全面推開后出現的波折。

(一)模式轉變過程中出現的兩次較具代表性的波折

1.20世紀70年代末農村經濟體制改革后出現的波折

十一屆三中全會以后，隨著農村承包責任制的推行，農村經濟體制發生變化，集體公益金的保障能力弱化。我國部分地區沒有及時調整五保政策，五保戶權益受到傷害，生活水平下降。面對這種情況，中共中央先后印發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》、《全國農村工作會議紀要》、《關于制止向農民亂攤派、亂收費的通知》，明確規定各地必須切實保障農村五保對象的生活。但這些文件的印發對實際問題的解決作用不大。直到1994年國務院頒布《農村五保供養公正條例》，才以法規的形式明確五保戶所需的實物和經費從村提留和鄉鎮統籌中列支。

2.2002年農村稅費改革全面推開后出現的波折

2000年初，中央政府在安徽省進行農村稅費改革的全面試點;2002年，農村稅費改革試點工作已經在全國20個省份全面展開。以后，五保供養經費和村干部工資、村辦公經費等支出由農業稅附加負擔，不足時，上級政府通過財政轉移的方式來解決。從表面上看來，供養資金得到了保障，但實際情況卻是各級政府責任缺乏明確的界定，財政轉移支付制度缺乏規范性，出現各級政府間互相推諉的現象。這種狀況直到2006年，隨著新《農村五保供養條例》的正式施行，才得以改變。

(二)兩次波折的原因分析

1.國家財力的局限

建國初期，國家優先發展重工業，國家財政對農村社會保障經費投入不足，但農村集體經濟卻隨著人民公社的建立而有所加強，在這種大的時代背景下，集體意外的①成為五保供養制度的供養責任主體。20世紀70年代，隨著農村家庭聯產承包責任制的推行，農村經濟體制發生變化，集體公益金的保障能力弱化，五保供養經費投入不足，這種狀態一直持續到1994年。1994年國務院頒布了我國第一部關于五保供養工作的專門法規《農村五保供養工作條例》，規定五保供養所需經費和實物，應當從村提留或者鄉統籌費中列支②。2006年2月1日，新的《農村五保供養條例》頒布，國家財政成為五保供養制度的資金來源。

2.制度設計的先天缺陷

農村五保供養制度存在相應法規的缺失和滯后的問題，1956—1994年，五保供養制度實施的依據主要是各省、自治區制定的一些工作試行辦法，制度的法律層次較低，這一局面直到1994年《農村五保供養制度》的施行才得到改變。滯后性主要表現在五保制度出現問題后，較長時間內都沒有切實可行的政策法規出現。如20世紀70年代，農村經濟體制改革直接導致集體公益金的保障能力弱化，出現資金缺口，但該問題直到1994年才得到法規層面的解決，該年國務院頒布我國第一部關于五保供養工作的專門法規《農村五保供養工作條例》，明確規定五保供養所需經費和實物，應當從村提留或者鄉統籌費中列支。制度屬性的判定不明確也是農村五保制度存在的問題，在制度設立初期其屬性被判定為集體福利事業，但在具體施行過程中其社會救助屬性逐步突顯。除此之外，五保供養資金來源幾經變化，穩定性差，制度初期保障主體過小也是出現波折的一個重要原因。

三、對農村五保供養制度最終制度走向的思考與討論

(一)對農村五保供養制度屬性的判定分析

農村五保供養制度是帶有過渡性色彩的農村社會救助制度。理論界關于五保供養制度屬性的爭論主要集中在該制度是社會救助還是社會福利，有的學者認為，五保供養制度的屬性是社會福利，如“稅費改革后，‘村提留、鄉統籌’被取消，社會公益事業的資金依賴于上級政府的轉移支付。由此，五保供養從集體福利向國家福利轉型。”[6]也有學者認為，其屬性為社會救助，如“農村五保制度，是有中國特色的一項社會救助制度”[1]。從五保供養制度的保障水平和層次來看，筆者認為，該制度應屬于社會救助制度。至于其是否帶有過渡性色彩，理論界并未有較深入的研究。但考慮到五保供養制度設立伊始，國家財政缺位、專門法規的滯后①以及供養資金來源的多次變化，筆者認為，農村五保供養制度是帶有過渡性色彩的，是在國力有限情況下的對社會救助制度的有益變異。

(二)農村五保供養制度的未來制度發展方向

五保供養制度是我國第一個走上法制化軌道的社會救助項目(1994年《農村五保供養工作條例》施行)，并于2006年，隨著新的《農村五保供養工作條例》的施行，轉變為完全意義上的現代社會救助制度。關于農村五保供養制度的未來走向，理論界主要集中于供養方式的討論。筆者跳出這一討論范疇，認為由于五保供養制度帶有的過渡性色彩，以及其與農村最低生活救助制度具有高度的制度相似性，農村五保供養制度的未來走向應該是逐步融入到農村最低生活保障制度，成為其制度下的一個相對獨立的綜合性補充保障項目，以農村最低生活保障制度為核心，五保供養項目輔以養老、醫保、保教、保吃、保住等救助。

參考文獻:

[1] 鄭功成.社會保障學[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2005.

[2] 肖林生.農村五保供養制度變遷研究:制度嵌入性的視角[J].東南學術，2009，(3).

[3] 宋士云.新中國農村五保供養制度的變遷[J].當代中國史研究，2007，(1).

[4] 李春根，賴志杰.我國農村五保供養制度:回顧和評述[J].沈陽師范大學學報:社會科學版，2009，(1).

[5] 高鑒國，黃智雄.中國農村五保救助制度的特征——兼論國家與社區的關系[J].社會科學，2007，(6).

[6] 顧昕，降薇.稅費改革與農村五保戶供養融資體系的制度化[J].江蘇社會科學，2004，(3).