構建我國政府信息公開法律體系的可行性和必要性分析

摘要:政府信息公開是一個復雜的系統工程，《政府信息公開條例》的頒布遠不能掃除原來的所有障礙，需要制定、完善法律體系和配套制度來保證。系統方法是一種立足整體、統籌全局，使整體與部分、狀態與過程辯證統一起來的科學方法。運用此方法，分析了政府信息公開法律體系構建的可行性，闡述了政府信息公開法律體系和配套制度的必要性。

關鍵詞:信息公開;法律體系;系統論

中圖分類號:D905.2 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0187-02

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《公開條例》)的頒布，使政府信息公開有了法律依據，為公眾的知情權、參與權提供了法律保障，為構建陽光政府提供了重要基礎。然而，政府信息公開是一個復雜的系統工程，既涉及到政府機關行政方式、行政觀念的轉變，又涉及到法律體系和相關配套制度措施以及工作機制的建立健全。一個條例的頒布不能掃除原來的所有障礙，政府信息公開的實現是一個法治漸進、長期積累與發展深化的過程，需要逐步制定與完善政府信息公開法律體系和一整套與之相匹配的制度體系來保證。系統方法是一種立足整體、統籌全局，使整體與部分、狀態與過程辯證統一起來的科學方法[1]。面對政府信息公開這一龐大復雜系統，運用系統的研究方法進行研究顯得尤為重要。

一、系統論概述

系統思想源遠流長，李冰父子設計都江堰時就成功運用了系統論的研究方法。但作為一門現代科學的系統論，人們公認是美籍奧地利人、理論生物學家L·V·貝塔朗菲(L·Von·Bertalanffy)創立的。

系統論通常把系統定義為:由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體。在這個定義中包括了系統、要素、結構、功能四個概念，表明了要素與要素、要素與系統、系統與環境三方面的關系。世界上任何事物都可以看成是一個系統，系統是普遍存在的。大至渺茫的宇宙，小至微觀的原子，一粒種子、一群蜜蜂、一臺機器、一個工廠、一個學會團體等都是系統，整個世界就是系統的集合。

系統論認為，整體性、關聯性/等級結構性、動態平衡性、時序性等是所有系統的共同的基本特征。系統論的基本思想方法，就是把所研究和處理的對象當做一個系統，分析系統的結構和功能，研究系統、要素、環境三者的相互關系和變動的規律性，并從優化系統觀點看問題，從而最佳地處理問題的一種方法。系統論的任務，不僅在于認識系統的特點和規律，更重要的還在于利用這些特點和規律去控制、管理、改造或創造系統，通過調整系統結構，協調各要素關系，使系統達到優化目標。

二、運用系統論方法研究構建信息公開法律體系的可行性

系統論和系統方法作為一門新興的學科和新的科學方法，已廣泛應用到科學研究、生產技術、社會經濟管理等領域，并取得了顯著的成效。隨著系統方法理論體系規模不斷擴大、影響力不斷提高，系統方法也逐漸被運用于社會問題的解決，如利用系統方法解決我國的腐敗問題[2]，根據系統方法探討我國法律體系構建[3]，將系統方法應用于信息法學的研究等[4]。政府信息公開這一課題作為社會科學的重要分支，本身就是一個復雜的系統工程。筆者運用系統方法，首先分析構建政府信息公開配套法律制度的可行性。

從系統論角度來看，政府信息公開體系包括以下幾個方面。

第一，把政府信息公開體系視為一個有機整體(系統)，它由諸多子系統和諸多要素組成，如法律體系系統、信息處理系統、政治體系系統以及服務機制、監督機制、激勵機制、保密制度、新聞權保障制度、發布協調制度等諸要素等。完善的政府信息公開體系是由多個要素構成的有機整體，是一個多因素的系統，各要素是系統的子系統，各子系統又由若干要素構成，各子系統與大系統之間、子系統與子系統之間存在聯系。政府信息公開制度體系是政府信息公開體系的構成環節，它同政府信息公開的方式、程序、監督機制等要素有著密切的聯系;同時，政府信息公開制度體系又是由《公開條例》中確定的制度、各地方政府信息公開條例和相關配套制度構成的。

第二，政府信息公開體系的各個要素之間存在相互聯系。各要素在一定準則的指導下獨立存在，通過有機聯系，產生互動、互補和互濟;同時，各要素與系統外部密不可分、良好的關系才能使政府信息公開機制這個整體有效地運行。政府信息公開制度的構建要處理好信息公開制度與保密法律制度、檔案法律制度、隱私權法律制度、行政程序制度之間的關系。為實現預期目標，達到理想的效果，必須了解制度設置所依賴的前提條件，例如我國現階段政府信息公開的實施現狀、國際上政府信息公開的大背景、政府信息公開機制各個環節的現實情況等約束條件。

第三，通過各要素之間的相互聯系，使政府信息公開系統的運行產生良好的效果。各要素既要發揮其自身的作用和優勢，也要形成要素之間良好的相互聯系，各要素通過相互聯系所發揮的效果一定是大于各要素運行產生效果的總和。要厘清目標，弄清可行性條件，選擇最適合的、不可缺少的要素，并將要素進行組合，使各要素達到最佳配合，優化要素結構設計，處理好各要素之間的關系，最終建立一個完整的政府信息公開系統。系統方法為構建政府信息公開系統提供了最佳方案。運用系統方法，確定政府信息公開機制的結構，使其具有精確性、可控性、預測性和最優性，能夠提高我國政府信息公開的效果，以最小的代價獲得最佳的效果，從而使我國實現政府信息公開的步伐追趕上發達國家的腳步。

三、構建政府信息公開法律體系的必要性

政府信息公開法律體系，是由一個國家的全部政府信息、公開法律規范按照一定標準分類組合所形成的，具有一定縱向結構和橫向結構的有機整體。其縱向結構，是由不同效力層次的各種法規，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結構，即憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章所組成的各層次政府信息公開法規的組合。其橫向結構，是由全部政府信息公開法律規范按照一定標準所劃分的若干項政府信息公開法律制度所構成。如保密制度、新聞權保障制度、政府信息發布協調制度、政府信息公開工作考核制度、政府信息公開社會評議制度、政府信息公開責任追究制度、救濟制度等等。

(一)發展和完善法制是構建政府信息公開體系的基礎

政府信息公開體系的建立和完善是一項具有長期性、系統性和艱巨性的工作，只有法制化才能使政府信息公開具有規范性、程序性和真實性，才能使政府信息公開的責任和監督落到實處，才能使政府信息公開長期有效地貫徹執行，并不斷為公民知情權的實現、推動民主進步政治文明創造條件。政府信息公開體系的發展和完善應以健全的法制為基礎，各項措施的實行和修改都有法可依，以便于操作和提高制度的穩定性。沒有法律法規保障的制度在執行中效力勢必被削弱，例如關于新聞發言人制度、聽證制度、會議公開、隱私等問題，若不能以法律法規的形式加以確定，就不能明確責任和監督措施，從而將導致政府信息公開停留于表面。

(二)構建政府公開法律體系是西方國家成功的經驗

法律化是西方國家政府信息公開化進程中的成功經驗。由于政府信息公開制度涉及到政府文件、會議記錄、電子記錄等諸多信息載體的公開以及公民隱私權、國家秘密、商業秘密的保護等一系列問題，因而制定一部包羅萬象的信息公開法是相當困難的。世界上許多發達國家都通過制定相關政府信息公開法律，構筑成一個完善的體系來實現政府信息公開的法制化[5]。

從國外的立法情況看，他們在構建政府信息公開制度體系時，一般都是在制定《政府信息公開法》的同時，必然伴隨一系列其他法律的制定與調整。制定政府信息公開法，從法律角度對政府公開的主體、范圍、程序、救濟等做出規定，例如美國的《情報自由法》、《陽光下的政府法》、《聯邦咨詢委員會法》，瑞典的《自由出版法》等;制定隱私權保護法，規定政府機關對個人信息的搜集、利用和傳播必須遵守的規則，用來保護個人信息和隱私不被政府信息公開機制濫用和侵犯，如美國的《隱私權法》、加拿大的《隱私權法案》、英國的《數據保護法案》等;制定電子信息自由法，規定促進政府部門通過電子途徑主動公開信息，以方便公眾獲取信息，如美國的《電子信息自由法案》等。同時，各國為了確保信息順利公開，對其他相關法律做出了調整，如日本出臺《信息公開法》后，對相關24部法律進行了修改。除此以外，各國還頒布各類相關法律法規完善政府信息公開制度體系，出臺了許多配套政策以指導政府信息公開機制的順利運行。

(三)構建政府公開法律體系是我國政府信息公開工作的重要內容

我國政府信息公開立法從地方立法開始，到《公開條例》的出臺，取得了不小的成果。但我國政府信息公開建設離體系化還相差很遠，主要表現在:憲法中還沒有明確規定知情權;缺乏法律層面的《信息公開法》的出臺;《公開條例》中的許多制度需要進行進一步的詳細規定和完善，《公開條例》拘泥于其行政法規的權限，與《保密法》、《檔案法》等沖突等許多問題其自身無法解決;與政府信息公開配套的《保密法》、《檔案法》、《行政訴訟法》等法律需要修訂;《個人信息保護法》、《商業秘密保護法》等相關法律需要制定;地方政府信息公開立法表現出的零亂性、無綱領性、缺乏體系性等弊端，需要進一步調整和克服。

我國政府信息公開法律體系還沒有形成，完善我國政府信息公開立法的首要任務就是運用系統方法對政府信息公開法律體系進行分析，明確其所包含的各項法律制度，由此形成政府信息公開法律體系的基本框架，以便有計劃、有步驟地逐步建立和完善我國的政府信息公開法律體系。

參考文獻:

[1] 田彥君.系統方法在高中英語教學中的應用[J].徐州教育學院學報，2003，(9).

[2] 傅廣宛.論反腐過程中的系統方法[J].漳州師范學院學報，2002，(3).

[3] 郝建臻.試論系統方法對構建社會主義法律體系的意義[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2006，(5).

[4] 國磊，馬海群.系統科學方法在信息法學研究中的應用[J].圖書館論談，2006，(4).

[5] 李店標，劉楠.我國政府信息公開法律體系的建構[J].淮北職業技術學院學報，2007，(2).