農民工工傷保險存在的問題和對策分析

摘要:目前，農民工工傷保險覆蓋率偏低、勞動關系認定困難、工傷保險待遇申請程序煩瑣、缺乏工傷預防機制和政府監督不力是農民工參加工傷保險制度的主要障礙。加快工傷保險的立法進程、簡化工傷待遇申請程序、加大處罰和監督力度和做好工傷預防工作是解決農民工工傷保險問題的途徑。

關鍵詞:工傷保險;農民工;職業傷害

中圖分類號:DF474 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0084-02

伴隨著我國城市化和現代化的進程，大量的農村勞動力向城市流動，他們被稱為農民工。如今，農民工已成為城市產業工人的重要組成部分。近幾年來頻發的農民工工傷事件令人震驚和憤怒。因此，妥善解決農民工急需的工傷保險問題，不僅是維護農民工權益的需要，也是維護社會穩定、構建和諧社會的需要。

一、農民工工傷保險制度的現狀

(一) 農民工工傷保險的覆蓋率偏低

2004年元月開始實施的《工傷保險條例》已經把農民工納入其中。該條例規定:中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶，應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費 [1]。這里所提到的職工當然也包括規模龐大的農民工群體。《工傷保險條例》屬國務院行政法規，是農民工參加工傷保險的政策依據。此后，國務院、勞動和社會保障部又發布了一系列關于農民工參加工傷保險的規定。但是，條例實施的效果卻不盡人意，很多用人單位不愿為農民工繳納工傷保險費，農民工參加工傷保險的比率偏低。據國家統計局的報告顯示，2009年年底，在城鎮務工的農民工總量達到2.3億人，參加工傷保險的農民工僅為5 580萬人，覆蓋率不到1/4。農民工工傷保險的缺失，意味著若發生職業傷害或職業病，后果往往由農民工個人及家庭來承擔，這對一個并不富裕的農村家庭來說無異于一場災難。

(二)農民工是工傷事故的高發人群

農民工一般分布在工傷事故多發的采掘業、建筑業、加工制造業，并且已成為這些行業從業人員的主體。據統計，我國每年各類工傷死亡人數超過1.5萬人[2]，其中很大部分是農民工。除了工亡外，農民工的工傷也相當嚴重，例如，在加工制作業中，斷指斷手屢屢發生。有統計稱，珠三角地區一年有四萬根手指被軋掉[3]。

農民工發生工傷事故的原因是許多企業技術要求較低，為了節約成本，很多企業在簡陋的廠房里采用了安全性能差、勞動安全沒有保障的舊機器。在這種危險的工作環境下，農民工又缺乏必要的防護措施和勞保用品，再加上加班加點疲勞過度，注意力難以集中，最終導致安全事故頻繁發生。

(三)農民工是職業病事故的高發人群

農民工除了面臨工傷危險外，患職業病比例也非常高。礦產、印染、皮革、化工、電子等行業是職業病發病率高發區域。工作環境中的高溫、粉塵、毒物、噪聲、高濕、煙霧等威脅著農民工的身體健康。據統計，目前全國職業病患者有2億人，其中90%是農民工[4]。企業為了減少成本，僅僅采取一些簡單廉價的安全衛生措施來提高工作的安全性，如發放口罩等勞保用品，甚至有的企業連這些基本的勞保用品也不能做到及時發放。同時，職業病潛伏期長，農民工缺乏必要的安全知識培訓，很多農民工根本不知道自己是在有毒有害的環境中工作，也不知道自己在付出勞動的同時也嚴重損害著自己的健康。

工傷和職業病事故的風險嚴重威脅著農民工的健康和生命，他們迫切需要工傷保險制度來幫助他們解除生存危機。由于工傷保險制度本身的缺陷及制度監管乏力等原因，農民工在享受工傷保險待遇時還存在諸多障礙。

二、農民工工傷保險制度存在的問題和原因分析

(一)農民工勞動關系認定困難

根據《工傷保險條例》有關規定，職工申請工傷保險待遇首先要進行工傷認定，職工應提供與用人單位存在勞動關系的證明材料，其中最關鍵的證明材料就是勞動合同。但是很多用人單位為逃避責任，并不與農民工訂立書面勞動合同，甚至對與農民工已經存在的事實勞動關系也不愿承認。據國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》顯示[5]:與用人單位簽訂勞動合同的農民工僅占53.70%，沒有簽訂勞動合同的占30.62%，這樣就形成了大量的事實勞動關系。

農民工一旦發生工傷事故，由于沒有勞動合同，申請工傷認定非常困難，只能通過勞動仲裁的途徑對事實勞動關系進行認定。如果在勞動仲裁時舉證不出存在事實勞動關系的證據，勞動仲裁獲勝的可能性就非常小。勞動合同制度的缺失不僅使勞動關系處于一種無序狀態，而且使農民工的工傷保險等基本權益難以得到保障。

(二) 工傷保險待遇申請程序復雜

根據《工傷保險條例》，申請工傷保險待遇要經過三個階段，即工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險待遇給付。其中任何一個階段經辦程序都十分復雜而且時間漫長，從開始申請工傷待遇到最終領到補償金，正常情況下須要等待一年多的時間，如果中間出現意外情況，再拖延更長的時間也并不奇怪。例如，在工傷認定階段，勞動仲裁僅對事實勞動關系的認定至少就須要兩個月的時間。如果有一方對仲裁不滿，還可提起行政復議，若對復議結果不服，還可上訴至法院，經過法院一審、二審到最終得到勞動關系的確認，至少需要半年以上的時間。

煩瑣的工傷待遇申請程序使已受到身體傷害的農民工的維權之路異常艱難，甚至有的農民工在還沒有領到工傷待遇時就已離世。維權的高成本使很多農民工不得不選擇私了和解，以犧牲自己的部分權利來換取盡早拿到賠償金。漫長復雜的程序妨礙了農民工主張權利，卻可以使違法單位有時間轉移資產，使訴訟失去意義或面臨風險。

(三)工傷預防機制缺失

工傷補償、工傷預防和工傷康復是工傷保險制度的三個重要方面。工傷預防是指事先防范工傷事故和職業病的發生，改善和創造有利于勞動者健康的、安全的生產環境和工作條件，保護勞動者在生產和工作環境中的健康和安全。目前，我國有關工傷保險的法規條款還多限于工傷發生后的工傷認定、勞動能力鑒定以及各項待遇標準的給付上，而對工傷預防的內容則涉及的不多，這在一定程度上降低了工傷保險在事故預防中的積極作用。實踐證明，事故前的工傷預防可以大大減少工傷事故和職業病的發生率，減少工傷保險基金的支出。

(四)政府對工傷保險制度執行監督不力

首先，企業違法成本很低。工傷保險是一項法定的強制性的社會保險，任何企業都應參保。但是工傷保險政策的強制性不足，企業違法成本很低，導致有很多企業不為農民工繳納工傷保險費。如《工傷保險條例》第六十條規定，用人單位應當參加工傷保險而未參加的，由勞動保障行政部門責令改正;未參加工傷保險期間用人單位職工發生工傷的，由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。從這里可以看出，當農民工發生工傷事故，企業即使沒有參加工傷保險，也不會受到額外的懲罰或者受到的懲罰遠遠小于其為職工參保要繳納的工傷保險費。這使得企業主寧愿接受數額不高的處罰或為工傷職工支付工傷待遇，也不會花較多的錢為工人投保。

其次，地方勞動監察部門對工傷保險監督不力。地方政府片面追求經濟發展，只要企業能為地方財政提供財源，對于企業是否執行了勞動法律法規，地方政府并不重視。在這種情況下，政府對違法的處罰監督懲治嚴重不足，使得企業對農民工的勞動安全極為漠視[6]。

三、思考和建議

基于前述農民工工傷保險制度的現狀和問題，為了保護農民工的合法權益，促進經濟發展和社會進步，可以采取以下措施。

(一)完善工傷保險的法制建設

目前，工業化發達國家均有工傷保險方面的法律，如日本在1947年制定了《工傷補償保險法》，美國在1908年聯邦政府頒布《美國聯邦雇員傷害賠償法》等。這些國家采用基本法的形式規定工傷保險制度，法律效力較高，在實施過程中具有較強的強制力。而我國工傷保險方面的法律法規只有《工傷保險條例》，屬于國務院行政法規，法律效力較低，難以發揮工傷保險制度作用。因此，應加快我國《社會保險法》的立法進程，進一步加強工傷保險制度實施與執行的力度，切實保障農民工合法權益。

(二)加大對違法單位的處罰力度和監察力度

我國工傷保險制度對違法單位的處罰過輕，客觀上放任了用人單位的違法行為。根據《社會保險費征繳暫行條例》，用工單位應當為本單位職工參加工傷保險而未參加的，由勞動保障行政部門責令限期改正，嚴重的處以罰款。而對于繳費單位逾期拒不繳納社會保險費、滯納金的，由勞動保障行政部門或者稅務機關申請人民法院依法強制征繳。責令限期改正和強制征繳，只不過是強制履行應盡義務;而罰款力度從目前的經濟水平來看，恐怕很難對用人單位有所震懾。因此，應加大對違法單位的行政處罰力度，對造成嚴重后果的，要承擔相應的刑事責任。

(三)簡化工傷保險待遇申請程序

工傷保險待遇申請程序煩瑣、時間漫長，不利于遭遇工傷的農民工得到及時治療和生活保障，因此應簡化工傷待遇申請程序。例如，在工傷認定階段，由于勞動者與用人單位相比所處的不利地位，他們很難從用人單位取得證據，尤其是用人單位面臨高額賠償的風險時，是不愿給勞動者提供任何證明的。在這種情形下，勞動保障部門可以運用執法權進行現場調查取得資料，從而簡化農民工申請程序，減少舉證材料，極大地方便農民工認定工傷。

(四)加強工傷保險與工傷預防相結合

工傷保險除了要進行工傷補償外，工傷預防工作必不可少。西方發達國家普遍實行了工傷保險與事故預防相結合的做法，實踐證明，采取積極的工傷預防措施，可以減少工傷事故和職業病發生率。而我國的工傷預防工作還十分薄弱，所以應積極開展工傷預防工作，這是目前減少工傷事故頻發的根本措施。工傷預防可以在以下方面做一些工作:一是通過繳費手段和費率機制將企業是否重視安全與本企業經濟利益相聯系;二是利用部分工傷保險基金開展預防的研究工作;三是通過各種手段，對工傷預防進行宣傳教育和培訓工作。

農民工承擔了經濟建設中最繁重、最危險的工作，他們是當前最需要工傷保障的勞動者，同時也最需要社會的保護和關愛。農民工工傷保險不僅需要勞動和社會保障部門大力地推進，更需要安監、衛生執法等多部門的配合;不僅需要政府，而且需要全社會真正關注農民工的健康和安全。

參考文獻:

參考文獻:

[1] 國務院辦公廳.工傷保險條例[S].

[2] 張虹生，榮忠霞.我年工傷死亡人數超1.5萬，盡快引入工傷保險.新華網，2005，7，14.

[3] 李雙.機器吃人!珠三角，一年4萬根手指被軋掉[N/OL].http://blog.icxo.com.[2008-01-31].

[4] 姬薇.一組“黑色數據”的背后:透視中國職業病現狀[N].工人日報，2010-05-25.

[5] 國務院研究室.中國農民工調研報告[R].北京:中國言實出版社，2006.

[6] 鄭功成，黃黎若蓮，等.中國農民工問題與社會保護[M].北京:人民出版社，2007.

[7] 鄭功成.社會保障學[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2005.

[8] 呂學靜，等.中國農民工社會保障理論與實證研究[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2008.

[9] 余人月.富士康咋會這么多“社會問題”[N].河南工人報，2010-04-16.