農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)農(nóng)民稅負(fù)反彈初探

摘要:隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保護(hù)了農(nóng)民的利益。但是稅費(fèi)改革在行進(jìn)過程中，制度不夠完善，出現(xiàn)了一些問題，如改革后基層財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)村負(fù)債加劇，引發(fā)了稅負(fù)反彈，影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，就吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找出問題所在，制定出相應(yīng)的完善措施提出一些建議。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;稅費(fèi)改革;稅負(fù)反彈;建議

中圖分類號:F810.424 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0093-02

農(nóng)業(yè)稅的大幅減免，保護(hù)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有利于農(nóng)民真正享受國民待遇和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，對逐步解決三農(nóng)問題起到很好的政策引導(dǎo)效果。但這一改革還不夠完善，引發(fā)了一些問題，如改革后基層財(cái)政收入銳減，基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)難，鄉(xiāng)村負(fù)債加重，這些將引發(fā)稅費(fèi)反彈，本文結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革基本情況，取得的主要成效，分析了其存在的問題，如因財(cái)政缺口導(dǎo)致稅費(fèi)反彈的問題，提出了相關(guān)的解決途徑。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革現(xiàn)狀

全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著這個(gè)古老稅種已經(jīng)終結(jié)。“皇糧國稅，天經(jīng)地義”這一千萬農(nóng)民身上的枷鎖也從此被打破，農(nóng)業(yè)稅的取消是解決新時(shí)期三農(nóng)問題的創(chuàng)造性探索，體現(xiàn)了三個(gè)代表的重要思想，是新階段黨在農(nóng)村的富民之策，可以說是建國50年以來繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村分配關(guān)系的第三次重大改革。它反映了我國經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng)，同時(shí)也體現(xiàn)了中央推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)的政策導(dǎo)向。

(一)農(nóng)村稅費(fèi)改革的內(nèi)容

自2000年實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，以“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩項(xiàng)調(diào)整，一項(xiàng)改革”為主要內(nèi)容，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅;逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)累積工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策(規(guī)定農(nóng)業(yè)稅稅率為7%);也就是說，對過去收費(fèi)過多、過濫、管理失控的狀況，結(jié)合國家稅收制度予以改革和完善，由稅收政策按農(nóng)業(yè)稅及其附加予以調(diào)整。以“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”為指導(dǎo);以“確保明顯減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、不反彈，確保鄉(xiāng)級政權(quán)和村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村教育和其他有關(guān)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的必要投入”等三個(gè)確保為標(biāo)準(zhǔn)，將那些符合國家法規(guī)、法律、規(guī)章制度和政策規(guī)定的農(nóng)民合法負(fù)擔(dān)，改革為稅收的方式依法予以征收。

(二)農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要經(jīng)驗(yàn)

1.堅(jiān)持加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與依靠群眾相結(jié)合

堅(jiān)持走群眾路線，大力開展農(nóng)村稅費(fèi)改革宣傳，對基層干部進(jìn)行了分級分批培訓(xùn)，始終把政策交給基層和群眾，使改革政策家喻戶曉，充分調(diào)動(dòng)了廣大基層干部和農(nóng)民群眾參與改革的積極性。

2.堅(jiān)持化繁為簡與規(guī)范操作相結(jié)合

化繁為簡，是我國歷史上多次稅賦改革的一個(gè)共同特點(diǎn)，在這次農(nóng)村稅費(fèi)改革中，安徽取消了各種名目的稅外費(fèi)，以“定時(shí)、定點(diǎn)、定額”的方式統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村特產(chǎn)稅及附加，簡單明了，方便易行。

3.堅(jiān)持重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合

鄧小平同志指出:“只有深化改革，而且是綜合性的改革，才能夠保證本世紀(jì)內(nèi)達(dá)到小康，而且在下個(gè)世紀(jì)更好地前進(jìn)。”農(nóng)村稅費(fèi)制度改革是涉及到生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑多方面變革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，勢必要進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。例如，安徽在大力推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的同時(shí)，堅(jiān)持積極推進(jìn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村教育體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革等在內(nèi)的綜合改革，并加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，形成了以農(nóng)村稅費(fèi)改革為主線，各項(xiàng)配套改革整體推進(jìn)的可喜局面。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問題之一 ——農(nóng)民稅負(fù)反彈原因分析

農(nóng)村稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)村財(cái)源，多數(shù)鄉(xiāng)村收入銳減，基層工作難以順利展開。農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等一系列涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展的大額投入項(xiàng)目，在國家還沒有新的固定渠道之前，都還沒有保證。缺口資金在依靠上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實(shí)的情況下，基層政府為正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很有可能將目前的財(cái)政收支問題轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，或巧立名目，或亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派;出現(xiàn)減負(fù)反彈現(xiàn)象。因而最終無法完成稅費(fèi)改革的初始目標(biāo)。

(一)取消農(nóng)業(yè)稅，加重了鄉(xiāng)村兩級財(cái)力缺口

雖然已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅，但稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)村財(cái)力影響最大，盡管各地進(jìn)行了一系列配套改革措施，如通過財(cái)政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助，按照“缺口上移，財(cái)力下移”原則緩解了一些鄉(xiāng)村財(cái)力缺口問題，解決了一些鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)的突出矛盾，但認(rèn)真分析鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)的諸多問題，確保鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)仍有較大困難，并且由于鄉(xiāng)村組織是直接面對農(nóng)民，因而鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)問題是可能引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的直接隱患之一。

(二)債務(wù)積重難返，稅改后日漸突顯

鄉(xiāng)村債務(wù)是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革中最棘手的問題之一。事實(shí)上，農(nóng)村債務(wù)問題并不是農(nóng)村稅費(fèi)改革本身所帶來的，它的形成和發(fā)展是多年來農(nóng)村各種矛盾和問題的累積。它既有農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性必須付出的成本形成，如大力發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的借貸債務(wù)，更重要的是鄉(xiāng)村體制轉(zhuǎn)軌滯后和政策性偏差所造成。主要表現(xiàn)為維持龐大的鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和完成各項(xiàng)上交任務(wù)，鄉(xiāng)村不得不借債運(yùn)行，以及各項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級活動(dòng)在鄉(xiāng)村財(cái)力無法滿足的條件下的負(fù)債行為。農(nóng)村稅費(fèi)改革促使農(nóng)村債務(wù)問題顯性化。

(三)支出角度分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府普遍存在的指導(dǎo)思想是典型的“以支定收”，正是由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村一級政府對支出的需要，才使得各種規(guī)費(fèi)從無到有。而稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的“反彈”，顯然也與此有關(guān)。那么，應(yīng)該考察這些支出的使用方向，以借此對“黃宗羲怪圈”進(jìn)行破解。在對各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)收入流向進(jìn)行總結(jié)后，大致可以將其分為三類:第一類是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共支出項(xiàng)目;第二類是用于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身的吃飯問題;第三類是帶有特定目的性的利益項(xiàng)目。下面從這一角度進(jìn)行分析。

1.共項(xiàng)目支出

隨著向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的逐步深入，縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)變化的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)了部分應(yīng)由上級政府承擔(dān)的支出，其中最突出的是基礎(chǔ)教育和計(jì)劃生育。這兩項(xiàng)支出都屬于國家的基本國策范圍。用公共財(cái)政的觀點(diǎn)來分析，都具有很強(qiáng)的外部性，其受益并不局限于某個(gè)地方或某一個(gè)特定群體的居民，因此，具備全國性公共產(chǎn)品的屬性，然而，相關(guān)的事權(quán)卻主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村負(fù)責(zé)。稅費(fèi)改革之后，一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的可用財(cái)力明顯減少，難以維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)對配套改革的承受能力進(jìn)一步減弱。

2.“飯財(cái)政”支出

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45 462個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)1 280萬人。有研究表明，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的經(jīng)費(fèi)中有80%用來養(yǎng)人，也就是所謂的“吃飯財(cái)政”，由此而引起的農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重在稅費(fèi)改革后的反彈問題十分突出。此外，由于我國地域特點(diǎn)，農(nóng)村分布廣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，且以小鄉(xiāng)鎮(zhèn)居多。而實(shí)際上，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、經(jīng)費(fèi)等方面與大鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有顯著差異，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小也在一定程度上導(dǎo)致了資源的分散及機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本的升高。更嚴(yán)重的是，作為一級政府，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)在積極擴(kuò)張方面的驅(qū)動(dòng)卻并未因其規(guī)模而受到影響，面對更為拮據(jù)的財(cái)政資金，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑會(huì)采取將農(nóng)民的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重的方法。

3.驅(qū)動(dòng)性支出

改革后村級運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。村級組織收入大幅度下降，支出更感拮據(jù)。村級收入在改革前實(shí)行村提留，改革后實(shí)行農(nóng)業(yè)稅附加返還專用。村級收入的平衡問題受到較大影響。由于財(cái)力缺口的存在，鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)明顯受損。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革的幾點(diǎn)建議

取消農(nóng)業(yè)稅，只是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治標(biāo)之策，要從根本上提高我國農(nóng)村發(fā)展水平，必須進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，從而總體上完善我國稅收制度，建立起符合市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代稅制要求的新型農(nóng)村稅收制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)綜合性改革，要更好地完成這項(xiàng)改革，并鞏固其改革成果，還應(yīng)從以下幾方面著手，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革尚存的問題。

(一)代稅收制度

目前，我國正面臨著建立現(xiàn)代稅收制度的大趨勢，因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革也應(yīng)納入該大趨勢中來。在農(nóng)村全面取消各種農(nóng)業(yè)稅，代之以征收各種現(xiàn)代型稅收也成為一個(gè)必然趨勢。具體有以下措施:(1)征收營業(yè)稅;(2)征收財(cái)產(chǎn)稅或資源稅，自己的財(cái)產(chǎn)和使用國家資源都應(yīng)向國家納稅，如按土地使用面積、等級和用途類型在農(nóng)村開征土地使用稅;(3)征收增值稅或所得稅。按增值稅的內(nèi)涵，只要有增值，有購進(jìn)生產(chǎn)資料和原料，就應(yīng)當(dāng)納稅，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有增值部分的。

(二)應(yīng)現(xiàn)代化需要的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫、冗員龐大，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有五級政府，不管從歷史上看還是與國外相比，級次較多，嚴(yán)重影響了政府決策和辦事效率。要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能納入法制軌道，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，切實(shí)減少政府工作人員，充分發(fā)揮村民自治組織作用，減少政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的直接干涉。通過這些改革，提高基層政府的辦事效率，從而減少財(cái)政開支，也減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

(三)村級財(cái)務(wù)管理，建立規(guī)范的公共財(cái)政系統(tǒng)

村級運(yùn)轉(zhuǎn)困難，債務(wù)沉重，村級財(cái)務(wù)管理弱化是其原因之一，超財(cái)力上項(xiàng)目，接待費(fèi)用超標(biāo)，村級經(jīng)費(fèi)被貪污挪用等等均與財(cái)務(wù)不公開有一定關(guān)系，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈必須用民主制度加以保證，村能政務(wù)公開，財(cái)務(wù)公開是必然的選擇。同時(shí)，建議按照公共財(cái)政規(guī)范的要求，改革支出管理體制，徹底改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)政的社會(huì)再分配功能作用，向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務(wù)。建議主要從以下兩方面著手:(1)重新界定財(cái)政支出范圍和財(cái)政預(yù)算安排順序，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的資金來源。(2)改革財(cái)政支出方式，完善財(cái)政預(yù)算支出管理制度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，增加對農(nóng)業(yè)的投入，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力缺口，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入。

(四)農(nóng)民弱勢群體，進(jìn)一步強(qiáng)化從中央到地方的法律保障，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

針對農(nóng)民弱勢群體，不論是收稅還是收費(fèi)都要先立法、后征收，把農(nóng)民的負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，真正確保農(nóng)民利益不受侵犯。對地方來說，也應(yīng)加強(qiáng)立法。我國農(nóng)村各地的自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，財(cái)政能力和稅源狀況千差萬別，在這種情況下，賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促進(jìn)地方根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)特色和實(shí)際情況，確保每一個(gè)農(nóng)村居民有一個(gè)合理的生活水平，防止農(nóng)村弱勢群體不斷擴(kuò)大，這也是解決弱勢群體福利受影響的長效之策。

另外，原應(yīng)由政府出資建設(shè)的一些公共設(shè)施，可以投放到市場中去，通過競投標(biāo)的方式，由市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府進(jìn)行規(guī)范化的管理，保證市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣一方面可以減少政府的財(cái)政支出，另一方面，可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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