試論檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的完善

摘要:檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的行使，在一定程度上糾正了公安偵查活動中的違法行為，規(guī)范了偵查程序的正常行使。但由于現(xiàn)行偵查監(jiān)督機(jī)制存在的如立法不完善、制度設(shè)計(jì)存在缺陷等原因，制約了該機(jī)制功能的有效發(fā)揮。因此，有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)有偵查監(jiān)督機(jī)制，通過明確檢察機(jī)關(guān)對于批準(zhǔn)逮捕案件引導(dǎo)偵查權(quán);強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案及撤案活動的制約;擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制性處分的審查決定權(quán);完善檢察機(jī)關(guān)對延長羈押期限的法律監(jiān)督;明確檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督糾錯機(jī)制中的調(diào)查權(quán)、制裁權(quán)等措施，進(jìn)一步規(guī)范公安偵查活動的正確行使。

關(guān)鍵詞:偵查活動;偵查監(jiān)督;機(jī)制

中圖分類號:D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0253-02

在我國，公安機(jī)關(guān)擁有廣泛的調(diào)查取證權(quán)和采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，容易出現(xiàn)刑訊逼供、超期羈押、非法取證、濫用強(qiáng)制措施等侵犯公民基本權(quán)利及訴訟權(quán)利的違法現(xiàn)象。依據(jù)權(quán)力制衡的原則，現(xiàn)行刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)對偵查活動是否合法實(shí)行監(jiān)督。客觀說，現(xiàn)行法律對檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的規(guī)定較以前更為詳盡，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法行使偵查監(jiān)督權(quán)，在一定程度上糾正了偵查活動中的違法行為，保障了偵查程序的正當(dāng)性。但應(yīng)當(dāng)指出，偵查監(jiān)督機(jī)制仍存在著許多問題，其中既有立法的不完善，也有制度設(shè)計(jì)上的缺陷，主要表現(xiàn)為違法偵查行為難以發(fā)現(xiàn)、偵查監(jiān)督活動形式主義化、偵查監(jiān)督活動范圍有限、偵查監(jiān)督活動制約強(qiáng)度有限，因此，完善現(xiàn)有偵查監(jiān)督機(jī)制，以進(jìn)一步規(guī)范公安偵查權(quán)的規(guī)范行使就顯得尤為必要。

一、明確檢察機(jī)關(guān)對于批準(zhǔn)逮捕的案件有引導(dǎo)偵查權(quán)

在我國，無論在立法實(shí)踐上，還是在法學(xué)理論上，檢察機(jī)關(guān)既是公訴機(jī)關(guān)，又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在刑事訴訟中承擔(dān)控訴和法律監(jiān)督雙重職能。從檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)控訴職能的角度看，偵捕訴職能具有一致性，因而，為保證國家刑事追訴權(quán)的有效行使，立法中應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)對于批準(zhǔn)逮捕的刑事案件有引導(dǎo)偵查權(quán)，由承辦人員引導(dǎo)偵查人員圍繞指控所需，準(zhǔn)確全面地收集、固定證據(jù)，使得證據(jù)逐步達(dá)到控訴標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高訴訟效率，實(shí)現(xiàn)控制犯罪的刑事訴訟目的。

建議立法賦予檢察機(jī)關(guān)對于捕后案件的引導(dǎo)偵查權(quán)，并不是無本之木、無源之水。2005年，在全國第二次偵查監(jiān)督工作會議上就推出一項(xiàng)制度，在這項(xiàng)制度中，明確對于證據(jù)未達(dá)到逮捕條件的重大刑事案件，但具備補(bǔ)充、完善證據(jù)的條件的，為了保障有效追訴犯罪，可以在作出批準(zhǔn)逮捕決定后，按照移送起訴的條件引導(dǎo)偵查，充實(shí)、完善、固定相應(yīng)證據(jù)。

有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)貫徹偵查活動的始終。 對此，筆者不敢茍同。檢察機(jī)關(guān)過早介入偵查活動，一方面不利于公安機(jī)關(guān)積極性的調(diào)動，另一方面將不利于檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，除重大、復(fù)雜案件，需要檢察機(jī)關(guān)派員提前介入外，對于尚未提請批準(zhǔn)逮捕的案件，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)過早引導(dǎo)偵查。這是因?yàn)榇妒且豁?xiàng)短期內(nèi)剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，是一把雙刃劍，使用不當(dāng)則會侵犯人權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在行使逮捕權(quán)時更多的是履行法律監(jiān)督的職能，更為強(qiáng)調(diào)對偵查權(quán)的監(jiān)督和控制，因此，從某種意義上說，檢察機(jī)關(guān)在批捕中履行的就是中立、超然的法院角色。捕、偵分離是訴訟規(guī)律的科學(xué)總結(jié)，也是國際司法的通行做法。不能一味強(qiáng)調(diào)檢警配合，不然則會削弱捕、偵兩個環(huán)節(jié)的相互制約，犧牲逮捕的中立性，不符合正當(dāng)程序原則。

二、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)立案及撤案活動的制約、監(jiān)督

刑訴法第87條雖然規(guī)定人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件有立案監(jiān)督權(quán)，但法律沒有規(guī)定，如果公安機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案的案件置之不理或者消極偵查，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取哪些措施加以糾正。法律上的缺陷，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，監(jiān)督立案而成案的比例很少。為使得檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，立法上應(yīng)當(dāng)明確，如果公安機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)立案通知仍然不立案，或雖然立案但立而不偵、拖而不查，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確實(shí)應(yīng)當(dāng)追究時，可以直接報請上一級檢察機(jī)關(guān)審查決定后通知同級公安機(jī)關(guān)立案偵查，并對下一級公安機(jī)關(guān)拒不立案或立而不偵的情況予以通報。

有學(xué)者提出，對于公安機(jī)關(guān)仍不立案的，檢察機(jī)關(guān)可以直接立案偵查，即賦予檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)。 對此，筆者認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)，雖然在一定程度上有利于國家追訴權(quán)的有效行使，但違背了偵捕分離的國際司法通則，容易造成檢察機(jī)關(guān)自偵自捕自訴的局面。在我國，無論是上下級檢察院之間還是同一級檢察院內(nèi)部上下級之間，都體現(xiàn)了檢察一體化的特征，賦予檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)，顯然違背了權(quán)力制約原則。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所作的論述，“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分離，自由也就不存在了”。 而且檢察人員并不具有一定的偵查能力和素質(zhì)，時間及精力上也不能保證機(jī)動偵查權(quán)的需要。

此外，關(guān)于撤銷案件。刑訴法第130條賦予公安機(jī)關(guān)撤銷案件的權(quán)力，且規(guī)定公安機(jī)關(guān)自行撤案后只須通知原批準(zhǔn)逮捕的檢察機(jī)關(guān)。依照刑訴法的規(guī)定，案件一旦被撤銷，檢察機(jī)關(guān)就無法對此加以制約、糾正，即使公安機(jī)關(guān)的撤案決定是錯誤的。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)撤銷案件權(quán)的救濟(jì)機(jī)制。立法上應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)在作出撤案決定后，立即將撤案決定書及案件材料復(fù)印件移送原批準(zhǔn)逮捕的檢察機(jī)關(guān)備案審查，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)指定專人審查撤案決定是否依法作出并予以監(jiān)督。

三、擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制性處分的審查決定權(quán)

根據(jù)現(xiàn)行法律，公安機(jī)關(guān)采取除逮捕外的強(qiáng)制措施及搜查、扣押、檢查等涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偵查行為，均由內(nèi)部的權(quán)力部門自行決定，不受其他外部機(jī)構(gòu)的審查和授權(quán)。為了加強(qiáng)對于偵查行為的事前監(jiān)督與控制，可以適當(dāng)借鑒國外的“司法令狀”制度，擴(kuò)大我國檢察機(jī)關(guān)對偵查中采取強(qiáng)制性措施的審查決定權(quán)。筆者建議，對上述偵查活動中對人身采取強(qiáng)制措施決定的，立法應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)事前予以審查批準(zhǔn)，以緊急情況為例外，公安機(jī)關(guān)可以事先采取強(qiáng)制措施，事后立即報檢察機(jī)關(guān)審查其合法性及必要性，如果不合法或不必要，則立即解除強(qiáng)制措施;對上述偵查活動中針對財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制處分決定，應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)派員直接參與，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為或不適用的情況，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)依法予以解除。

四、完善檢察機(jī)關(guān)對延長羈押期限的法律監(jiān)督

由于立法層面的不完善，檢察機(jī)關(guān)在審批延押過程中不當(dāng)?shù)牟僮鳂O易導(dǎo)致延長羈押期限與隱性超期羈押①的尷尬重合，嚴(yán)重侵犯了嫌疑人的基本人權(quán)。完善立法，以羈押例外、羈押期限成比例為原則明確延長羈押期限的條件，是解決問題的根本，但在尚未修改刑訴法的前提下，如何完善檢察機(jī)關(guān)對延押的審批機(jī)制，真正實(shí)踐法律監(jiān)督職能，是當(dāng)務(wù)之急。筆者建議，公安機(jī)關(guān)報請延長羈押期限，應(yīng)將案件材料復(fù)印件及原批準(zhǔn)逮捕的人民檢察院所作的延押合理性報告一起移送上一級人民檢察院審查批準(zhǔn)，防止上一級人民檢察院因?qū)Π盖榈牟涣私猓瑢刹檫M(jìn)程的不了解而錯誤判斷是否有延長羈押期限的必要，無法有效實(shí)現(xiàn)對延長羈押期限的偵查監(jiān)督，保障被羈押人的權(quán)利。

另外，現(xiàn)行刑訴法還應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)延長拘留期限實(shí)施監(jiān)督，防止公安機(jī)關(guān)對“流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案”作擴(kuò)大解釋，隨意延長拘留期限。近幾年來，各級檢察機(jī)關(guān)開始了刑拘監(jiān)督工作的試點(diǎn)工作。例如，某市人民檢察院在日常辦理案件過程中加強(qiáng)對刑事拘留措施的審查，會同公安機(jī)關(guān)制定了刑拘信息共享、備案審查制度，會同監(jiān)所部門聽取刑拘入所人員意見制度，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督程序。

五、明確檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督糾錯機(jī)制中的調(diào)查權(quán)、制裁權(quán)

司法實(shí)踐中，原本承擔(dān)懲處犯罪、保護(hù)人民、維護(hù)秩序重任的警察卻出現(xiàn)種種扭曲、變形，警察在偵查活動中侵犯犯罪嫌疑人或其他公民的合法權(quán)益的現(xiàn)象屢有發(fā)生。承擔(dān)著偵查活動監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)不僅要及時發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，而且還必須及時通過法律手段予以糾正，以確保偵查活動的合法性。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對于依法獲取的違法偵查行為線索，應(yīng)當(dāng)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有違法線索，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)。在調(diào)查過程中，可以訊問在押犯罪嫌疑人，詢問被害人、證人，采取查詢、勘驗(yàn)、辨認(rèn)、鑒定等調(diào)查措施，查閱案卷材料，依法全面、客觀地收集證據(jù)，但不得使用限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施。

對于經(jīng)調(diào)查核實(shí)的違法偵查行為，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)采取相應(yīng)的制裁措施。在一些國家，對警察違法或拒不接受檢察官指示的，一般規(guī)定有實(shí)體法上的后果和程序法上的后果。前者如追究刑事責(zé)任、由所在機(jī)關(guān)或者上級給予紀(jì)律處分、由懲戒委員會予以懲戒或罷免;后者如宣布程序無效、排除非法取得的證據(jù)等。 在我國，檢察機(jī)關(guān)對于違法偵查人員可以采取以下法律措施:一是對于一般違法行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向公安機(jī)關(guān)提出另行指派偵查人員，對于情節(jié)較為嚴(yán)重的違法偵查人員，建議其所在單位給予紀(jì)律處分;二是對濫用職權(quán)、玩忽職守或者徇私舞弊構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的反瀆職侵權(quán)部門進(jìn)行立案;三是對涉嫌收受賄賂犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的反貪部門立案查處。

對于上述違法偵查人員的偵查活動，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)宣布其無效，對其非法收集的證據(jù)予以排除，對其違法行為給訴訟參與人造成損失的，應(yīng)當(dāng)書面建議其所在的公安機(jī)關(guān)依照《國家賠償法》的規(guī)定予以賠償。鑒于我國偵控相互制約的原理，公安機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)的制裁措施，可以在法定期限內(nèi)提出復(fù)議復(fù)核。檢察機(jī)關(guān)上述建議和決定不被公安機(jī)關(guān)接受而又不提出復(fù)議的，作出原決定的檢察院應(yīng)向上一級檢察院報告，并按上一級檢察院的決定執(zhí)行。

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