論我國現行檢察官遴選與管理制度存在的問題

摘要:我國雖然于1995年頒布了《檢察官法》，但是關于檢察官的遴選與管理制度仍然相當不成熟，反映在司法實踐中，表現為檢察官任職低質化、檢察職能行政化、檢察管理地方化、檢察保障普通化、檢察監督表面化。上述問題的存在，嚴重地制約了檢察官職能的充分發揮，阻礙了檢察工作的良性發展，因此，亟須進行改善。

關鍵詞:檢察官;遴選與管理;問題

中圖分類號:C931 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0247-02

新中國成立以來，我國一直沒有形成一套完整的檢察官遴選與管理制度，甚至對什么是檢察官遴選與管理制度，它包括哪些具體內容，也沒有一個清醒的認識。檢察機關獨立行使檢察權雖早已被寫入我國憲法，但在實踐中，能夠真正認識到檢察機關與行政機關、立法機關在管理上存在差異的人似乎很少，這就使得檢察機關的正常運轉或多或少地受行政權的影響，而且，檢察官在人們心目中也與行政人員等同。國家對檢察官一直沿用行政管理模式，到1995年《檢察官法》頒布，這種狀態才有所改變。但是，檢察官遴選與管理制度仍然不成熟。筆者認為，我國現行檢察官遴選與管理制度的缺陷主要表現在以下幾個方面。

一、檢察官選任低質化

我國現行檢察官選任制度的主要問題是選任標準低質化、選任制度不嚴格。建國后很長一段時期，我國沒有明確的檢察官選任標準和程序，沒有建立檢察官任職資格制度，檢察官的職業特殊性沒有得到重視，進入檢察官隊伍的門檻很低。工廠、農場、學校、部隊等社會各個階層和身份的人不經過嚴格考核，而通過提干、調轉、分配等各種渠道進入檢察院;進入檢察院后不論是否從事檢察工作，不論素質是否符合檢察工作要求，只要達到一定工作年限和干部級別，都被任命為檢察官，幾乎是什么人都可以擔任檢察官。檢察官職務被當做一種“福利待遇”在檢察院內平均分配，這是造成目前檢察官隊伍素質參差不齊、整體素質不高的主要原因?！稒z察官法》實施后，初步確立了檢察官選任標準，開始實行檢察官初任資格考試制度，但這些標準只是擔任檢察官應具備的最基本條件，對提高檢察官隊伍素質作用還不明顯。2001年《檢察官法》修改后，實行全國統一的司法考試制度，這是檢察官選任的一大進步。但從社會對檢察官的要求看，選任標準仍然偏低，而且沒有對道德操守、工作技能等方面提出明確要求，沒有規定嚴格的選任程序和任職前培訓制度，特別是對檢察長的選任條件和程序缺乏明確的剛性約束，以至一些地方出現了檢察長不懂法的現象。目前的檢察官選任制度，仍然不足以嚴格把住檢察官隊伍的入口關，還不能保證檢察官的高素質。

二、檢察官職能行政化

(一)檢察官身份管理的公務員化

檢察官和檢察院其他工作人員如檢察輔助人員、檢察行政管理人員一樣，被統稱為“干警”，完全按照公務員的方式進行管理。所有的檢察人員職務都有相應的行政級別，所有的檢察官都處在一個界限鮮明的行政等級體系之中。不同等級的檢察官在待遇、地位和權力方面涇渭分明，高等級檢察官對低等級檢察官的職務升遷有決定權，檢察官之間實際上無平等可言。雖然《檢察官法》建立了檢察官級別制，但仍然采取了“工齡加職務”行政等級化的評定標準，行政職務的升遷仍然是檢察官追求的目標。特別值得一提的是，在《檢察官法》頒布實施已有十個年頭的今天，在學界強烈要求對檢察官實行分類管理，減少檢察官身份管理的公務員化色彩的大背景下，2005年4月27日十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《公務員法》卻仍將檢察官納入公務員管理的序列。顯然，是忽視了檢察權的特點，混淆了檢察人員與行政人員的區別?！斑@不僅是對追求法治國家與憲政制度賴以為基石的司法獨立的努力的一次挑戰，而且是對國家建立公務員制度初衷的背離?！庇纱丝梢?，消除檢察官身份管理的公務員化陰影仍然是任重道遠的。

(二)檢察工作管理的行政化

對檢察工作的管理存在與行政管理職能不分、檢察人員和檢察權管理處于分散化和無序的狀態。首先，檢察官職能泛化。在公訴席上出庭支持公訴的公訴人不一定是檢察官，如在許多地方存在書記員辦案的現象，而檢察官所從事的并不都是檢察職責內的事務，有相當一部分檢察官從事如黨務、文秘、統計、后勤等行政管理工作，至于檢察院應配合地方中心工作的要求，派檢察官從事招商引資、計劃生育、扶貧、追繳欠款、清收農村統籌提留工作，則更為常見。雖然從大局出發檢察院和檢察官應為這些工作服務，但主要通過行使檢察權間接進行，這種直接從事行政事務的做法，混淆了檢察權與行政權的界限。其次，檢察職能行使的行政化。在現行體制下，我國檢察院內部存在著層層審批案件的機制，這種機制包括檢察官、處(科)務會議、處(科)長、副檢察長、檢察長、檢察委員會，從檢察官到檢察委員會其間層層環節，級別不同，決定的分量也不同，形成一種“金字塔式”的審批權官僚機制。而正是他們，通過案件審批制，對檢察官辦案層層審核把關，有權對案件提出意見，甚至改變決定;法律文書也要經過檢察長、處(科)長們的審閱、簽署后才發生效力。這種管理實際是行政首長制的縮影，嚴重違背了檢察官職業特點和檢察工作規律，導致檢察官責任心不強，業務素質提高緩慢。雖然這幾年通過改革，推行主訴、主辦、主偵檢察官辦案責任制，行政化管理方式有所弱化，但仍未從根本上得到解決。

三、檢察官管理地方化

檢察官管理地方化與檢察院管理地方化密切相關。檢察院的人事權掌握在地方手中，檢察官的編制由地方確定;地方檢察院的領導職務由地方人大選舉和罷免，由地方組織部門考核、管理;檢察官職位由地方人大任免，接受地方組織人事部門的考核、管理。檢察院的經費由地方財政拔付，辦公場所由地方提供，檢察院的工資和福利待遇由地方財政發放，檢察官的子女入學、家屬就業等一系列切身利益問題的解決都要取決于地方?？梢哉f，檢察官的職業身份、社會地位和生活保障等各個方面都嚴重依賴于地方。由于沒有實行國外通行的地域回避制，我國檢察官大多在其出生、成長的地區任職，于是依賴程度就更為嚴重。這種制度設計上的弊端，使檢察工作受到極大的困擾，獨立行使檢察權往往難以保證，甚至檢察院的正常運轉都受到影響，地方檢察院成了“地方的檢察院”，檢察官也實際成了“地方的檢察官”，國家統一的檢察權實際上被割裂為地方的檢察權。

四、檢察官保障普通化

檢察官具有檢察人員和普通社會成員的雙重身份特征，同樣與社會發生千絲萬縷的聯系，受各種社會條件的制約。如果檢察官應有的保障制度不落實，檢察官便難以依法獨立公正地行使檢察權。我國目前的檢察官保障制度，主要存在以下兩方面問題。

(一)檢察官的職務保障普通化

雖然《檢察官法》規定對檢察官職務予以保障，但沒有建立明確的檢察官任期、退休等具體的保障制度，檢察官的身份仍然經常處于不穩定狀態。實踐中，對于檢察官的免職、調離是無需特定程序的，只要領導決定就可以免職或調任。由于我國法律沒有對檢察人員在依法履行職務時應享有哪些權利、應承擔哪些義務作出具體明確的規定，一旦檢察官履行職務受到干擾或侵犯，將缺乏具體而有力的保障措施。雖然檢察官法規定檢察官有權提出控告，對干涉檢察官依法行使職權的，應當依法追究其責任，但是對受理控告的機構、控告程序、法律責任的種類和內容，都未予以明確。由于缺乏具體的保障措施，檢察官在履行職務時經常受到內部和外部的各種干擾，甚至受到誣陷、侮辱、攻擊，承受巨大的壓力，如果屈從干擾和壓力就違背了法律原則，如果堅持法律原則又沒有可以依靠的保障制度，常常處于左右為難，欲爭無力的狀態。

(二)檢察官的經濟保障普通化

目前，我國并沒有實行檢察官高薪制，一方面，社會對檢察官提出非常高的標準和要求;另一方面，檢察官收入水平卻依然一直在低線徘徊?！稒z察官法》第40條規定了“檢察官實行定期增資制度”，第41條規定，檢察官“享有國家規定的檢察津貼、地區津貼、其他津貼以及保險和福利待遇”，但具體標準和落實渠道還沒有解決。實際上，地方檢察院的經費來源于地方財政，不少地方特別是經濟不發達地區的基層檢察機關，檢察官還不能按期領到足額的工資，一些檢察官經濟困難，生活十分清貧，許多基層檢察官在憑思想覺悟工作。微薄的收入難以保證檢察官體面的生活。需要為生計憂慮的職業，在社會上是沒有職業尊榮可言的，而檢察官在自己都難以保障的情況下，很難公正地保障他人。缺乏充足的經濟保障，使檢察官難以樹立職業自豪感，削弱了檢察官面對各種利益誘惑的自律能力，使得不但難以吸收優秀人才進入檢察官隊伍，也嚴重影響了現有檢察官隊伍的穩定，這是近年來檢察院人才流失的主要原因。在全國檢察系統中，不知有多少檢察官，其中不乏年富力強、經驗豐富的優秀檢察官，紛紛辭職去從事律師等收入較高的職業。

五、檢察官監督表面化

對檢察官監督存在的主要問題，是監督體系不健全、監督方式不科學、監督越位和監督缺位同時存在。(1)監督體系不夠健全。雖然目前監督檢察官的渠道較多，在檢察系統外部有人大的權力監督、黨委的組織人事監督、新聞媒體監督;在檢察系統內部有上級檢察院監督、本院領導監督和本院紀檢部門、控告、申訴檢察部門監督。但這種監督多是外在的、自上而下的領導性質的監督，缺少檢察官群體內平等民主的自我監督。(2)監督方式不夠科學。如有些地方人大直接監督檢察機關尚在偵查的職務犯罪案件，并針對案件的實體處理提出意見，影響了檢察權的依法獨立行使;檢察院領導通過審批制度監督檢察官的具體執法行為;一些領導干部通過新聞媒體對尚未偵結的案件發表處理性見解，給檢察執法工作施加影響。這些現象都違背了依法獨立行使檢察權的原則，不同程度地違背了檢察工作規律。(3)監督方向上有偏差。目前的各類監督，都著眼于事后監督處理，缺乏檢察工作過程中的程序監督，缺少對檢察官日常行為的約束，忽視了事前監督和防范。至于如何全面落實檢察官的責任，檢察官長期的道德風紀和品行操守如何，是否適合從事檢察工作，由于沒有一套科學可行的考評標準和操作方法，更是檢察官監督的盲點。這種監督導致的結果是，一方面，監督越位，不該管的事管了，不當的監督束縛了檢察官的“手腳”，加重了檢察官管理的行政化傾向，削弱了檢察官的執法能力，妨礙了檢察官素質的提高;另一方面，監督缺位，該管的事沒管或力度不夠，客觀上為檢察官分擔了責任，留下了監督漏洞，使個別檢察官可能因此而逃脫懲罰，實質是放松了對檢察官的約束，容易由此陷入“越出問題越監督，越監督越容易出問題”的怪圈。

參考文獻:

[1] 葛洪義，劉治斌，李燕.法官、檢察官不可納入“國家公務員”[J].法學，2003，(6).