淺析突發事件及其常規應對策略

摘要:突發事件是指因自然或社會因素引發的發展快、危害大、影響廣，需要全國性政府和地方政府迅速采取行動，調動相關力量予以遏制和加以解決的社會重大事件。突發事件具有產生的瞬間性、爆發點的偶然性、發展趨勢的危機性和對社會的危害性等特征，對其有著多種分類方法。對突發性災害的應對能力，是人類成熟的標志。

關鍵詞:突發事件;危機;風險

中圖分類號:X4 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0245-02

從2003年春爆發的“非典”(英文縮寫是SARS)至今，我國先后經歷了南方冰凍災害、汶川大地震、H1N1流感、新疆騷亂事件、玉樹大地震等大型突發事件。這些突發事件對我國社會經濟生活帶來極大的影響，同時，也對我們黨和政府提出嚴峻的挑戰和考驗。突發事件是一種社會歷史現象，在一定的歷史條件下，突發事件有高發期。2003年以來的突發事件表明，我國已進入突發事件的高發時期，為此，我們應該高度重視并認真研究突發事件的產生、發展及其應對策略。

一、突發事件的界定及其研究意義

所謂突發事件是指因自然或社會因素引發的發展快、危害大、影響廣，需要國家政府和地方政府迅速采取行動，調動相關力量予以遏制和加以解決的社會重大事件。突發事件產生的原因在于自然因素、社會因素，或兩者兼而有之。政府系指廣義的政府，即一切國家權力機關。突發事件的作用效應特指負面影響。

突發事件研究是危機管理理論的重要內容。危機管理理論是公共管理的分支學派，產生于二戰以后的冷戰時期，國外學者丹尼斯·皮拉格斯(美)的《政治穩定與沖突管理》、亨廷頓(美)的《變化社會中的政治秩序》以及中國學者許文惠、張成福的《危機狀態下的政府管理》等都是這一領域的有影響的成果。隨著我國全面進入社會轉型時期，危機管理理論的研究顯得更為重要。突發事件的現實性、復雜性、重大影響性以及涉及領域的廣泛性使它成為眾多社會科學研究的重要對象。政治學、管理學、社會學、經濟學、法學、歷史學以及許多自然科學都可以從各自學科的角度切進突發事件，從而為本學科的發展、完善和創新尋找到現實依據。歷史上，突發事件往往關系政權存亡，如秦末陳勝、吳廣起義。中國共產黨在走向執政黨的歷程中十分善于利用突發事件:“七·七”事變后，我黨發表抗日宣言，揮師北上;西安事件中，我黨借勢組成抗日民族統一戰線。和平時期，突發事件的產生種類、力度、參與人數、發生頻率和發生范圍是政權穩定與否的晴雨表。突發事件研究可以讓執政者通過調整公共政策，協調各階級、階層和集團的政治經濟利益，緩解、化解社會矛盾，從而鞏固執政基礎。

二、我國當前突發事件的分類、特點及其主要成因

人類的歷史始終是和災難相伴而行的。從某種意義上說，人類社會發展史，就是一部與自然界各種災害斗爭的歷史。從傳說中的大洪水，到有記載的山崩地裂、水涸河泱、赤地千里、飛蝗敝空，突發性的自然自古以來就是一種不可避免的現象，只不過災害的形式不同而已。在人類的早期，由于生產力的低下與科學技術的落后，威脅人類的災害比現在更普遍、更經常，一次洪水、一場天火，都可能吞噬人類的生命，以致毀滅整座城市。隨著生產力的提高和科學技術的發展，當初威脅人類生存的一般性災害已不再令人畏懼，但有些災害直至今天還是人力所不能消除的。現在，具有普遍性的重大突發性災害，主要有:(1)從形成原因的角度劃分:自然災害型、社會災難型;(2)從影響范圍的角度劃分:微觀突發事件、一國或國內突發事件、國際突發事件。自然災害型主要包括:水災、火災、震災、蟲災、風災、沙塵暴、雹災、雪災、山體滑坡(地陷)、生物災害、火山爆發等;社會災難型主要包括:國家安全型、民族政治型、生產管理型、經濟糾紛型、金融風險型、文體娛樂型、社會治安型等。

突發事件的主要特點:(1)突然性:突發事件絕大部分帶有爆炸性，一般發生得比較突然，從發生到發展，如引爆爆炸裝置般，瞬間劇變，令人措手不及，很快產生強烈的社會影響。(2)破壞性:突發事件往往是各類矛盾的集中暴露，一般具有較大的危害性，對社會穩定乃至經濟建設具有較大的破壞性。(3)難以預測性:雖然少數突發事件在事件之前有蛛絲螞跡，如上訪者情緒越來越激動，上訪次數越來越頻繁，有的被少數不法之徒暗中操縱。但大多數突發事件則是難以預測的。(4)復雜性:一是類型多樣。不同的突發事件有著不同的產生原因和行為目的。二是矛盾呈交織狀態。三是過程呈反復之勢。(5)連鎖性:突發事件波及很快，處理不及時會發生連鎖反應，引發一系列難以想象的事端。(6)影響性:突發事件一經產生往往傳播迅速，影響巨大，引起廣泛關注，負作用大且持續時間長。

經歷了一場災難之后，人類應該對自己的行為進行徹底反省。是什么導致了這場災難?為什么會忘記了普羅米修斯的忠告，接受了那不該接受的奧林匹斯山統治者的贈禮，打開了盛滿災害的潘多拉的盒子。舉一反三，在我們的行為中，還有哪些違背了自然規律，還有哪些貽害于人類生存?亂砍濫伐，使沃野成為荒漠;人口暴增，使地球難于承載;圍湖造田，使水患不絕;亂捕濫獵，令物種滅絕;“爭城以戰，殺人盈城;爭地以戰，殺人盈野”，各種大規模殺傷性武器的存在，威脅著我們賴以生存的星球，所有這些，都給人類的生存帶來了現實的威脅。大自然的懲罰已經來臨，若不警醒，人類就會成為自己的掘墓人。我們面臨的各種突發性災害，許多正是人類自己造成的。

我國當前突發事件的主要成因:(1)自然災害型的主要成因:自然規律引發;生態環境的平衡格局遭受破壞，人類受到大自然的報復;預警失敗或預警水平低下;缺乏防范預案或預案質量不高;(2)社會災難型的主要成因:國家周邊安全環境惡化;民族、宗族、宗教間利益矛盾激化;農民負擔過重，農村干群關系緊張;企業改革面臨重重困難;公共政策對部分人利益造成損害;歷史遺留問題和自然資源權屬糾紛激化;基層組織運行出現偏差;非法集資和金融風波問題的暴露;部分領導干部腐敗;部分社會個人和組織安全意識淡薄，管理水平低下等。

三、突發事件的常規應對

(一) 突發事件的應對原則

對突發性災害的應對能力，是人類成熟的標志。在不確定因素越來越多的今天，不一定哪天危機就會突然降臨。各國政府的危機意識越來越強，都越來越重視危機的預防和控制，甚至不惜代價進行危機處理機制的建設。而在我國，卻一直缺少現代危機意識和危機管理意識。應對突發事件應采取的一般原則包括:(1)信息原則:信息的收集、傳遞、分析要做到快速、準確、真實、適用，應注意搭建信息平臺，防止信息渠道的單一。(2)及時原則:人員出動要快，局面控制要快，物質調撥要快，問題解決要快。快能減少危害的擴大，降低解決問題的難度。(3)果斷原則:應對方案的確定不能優柔寡斷，臨機用人、授權不能遲疑;重大舉措的實施要敢于負責、當機立斷。(4)屬地管理原則:要打破條塊分割的職能和體制現狀，對突發事件，屬地政府應本著“可管不可推”的指導思想進行管理。(5)依法處置原則:嚴格遵循國家的相關法律、法規和政策、文件，對突發事件的處置過程和處置結果依法進行。(6)政府主導原則:政府在處置突發事件中，要始終掌握事件處置的主動權，不被復雜問題所迷惑，不被他人和事件牽著鼻子走，始終堅持以我為主。(7)輿論導向原則:突發事件影響巨大，引人關注。政府在處置突發事件中，既要尊重廣大群眾的知情權，又要做好科學宣傳，全面真實的反映，以及正確的輿論導向之間的關系。(8)慎用武力原則:我國當前群體性突發事件多屬人民內部矛盾，大多參與群眾或不明真相，或情緒受感染。因此，須慎用武力。當然，慎用不等于不用。

(二) 突發事件的應對機制

回顧2003年春突如其來的非典危機，它波及全球政治與經濟，更為中國帶來一系列困難，也帶給我們許多深刻的思考。擁有高度發達的現代文明的人類，面對突如其來的病毒襲擊，歷時半年之久何以束手無策?人類不得不反思，我們究竟在多大程度上掌握了自己的命運?引以自豪的科學技術在人類自相殘殺時所顯示的巨大威力，在小小的病毒面前為什么如此無能? 經過幾十萬年的物競天擇，生存、發展起來的“萬物之靈”，真的已經統治了自然界的全部生靈? 在人類未來的發展中，怎樣才能自強自救，永遠立于不敗之地? 面對突發事件，我國目前危機應對機制存在以下問題:(1)信息收集系統:信息的收集包括發生了什么事情、原因、受害人群等。對信息的收集要及時、準確。如2003年非典，北京前期的信息收集就不準確、不及時。目前，我們雖然也有應急系統，但還很不完整，同時各地政府出于各自目的瞞報、虛報、緩報、漏報。典型的例子是:國家規定，一次性死亡8人以上的事故要上報國務院。但如果某地一次事故造成10人死亡，地方政府有可能只報7個，另外3個被說成送到醫院后死亡，這樣就可避免上報國務院。(2)決策系統:在決策系統中，最重要的是各種方案的選擇，只有提供多種方案的選擇時，決策才更具科學性。比如美國的外交，有很多民間機構在為政府作研究，完全是開放的，而且在政府決策系統中，有專人負責吸收這些建議。目前，我國民間關于決策的建議和看法的吸收渠道還不夠通暢。(3)執行系統:執行系統一定要快速、到位，而且要及時反饋，即對已執行的政策的效果進行評估，然后反饋到決策系統進行修正。我們在這方面還有很大的差距。因此，應對突發事件，應建立如下機制:(1)預警機制，其主體構成三部分:一是信息系統，包括黨委信息部門、政府信息部門、新聞輿論部門、目擊證人、事件當事人、一線領導和工作人員、有關科研機構、有關社會組織和行業協會等;二是咨詢系統包括黨政職能部門、信息分析人員、危機處理專家、相關領域的技術顧問、法律專家、具有豐富經驗的實際工作人員代表等;三是職能部門主要包括依據職能劃分，承擔有管轄范圍內預警工作的行政機關和事業單位。除了一定的主體構成，還應建立防范各種突發事件的預案，具體而言，就是要針對突發事件產生的原因，結合轄區區情擬定出多種應急預案并形成預案庫。(2)緊急處置機制，其主體構成為:全面收集事態情況及發展趨勢的信息系統;負責統帥其他系統做好突發事件的緊急處置工作的指揮系統;迅速調集相關人員，開展應急指導工作的咨詢系統;由黨政職能部門、司法機關、相關社會組織和事發單位組成并開展工作的管理系統;負責財政、金融、交通、通訊以及其他有關物資的后勤保障工作的保障系統;包括新聞和社會輿論、周邊民眾及社會組織、鄰區政府等的態度、傾向的支持系統;以及軍事武裝力量的預備。(3)善后協調機制，包括:善后協調人員的確定、相關資源調配、協議的執行、責任的追究。(4)評估機制，包括:處置結果意見的收集，征集并分析對事件處置的各種評判意見;設定與突發事件相對應的科學評估標準;選擇合理的、可行的評估方法開展評估;將評估的結果作為預案完善、管理完善、責任追究的依據等。

在現代社會，在科學技術高度發達的今天，我們已經擁有雄厚的物質技術基礎，有長期以來積累的豐富經驗，只要我們對災害的成因有科學的認識，對應對災害有充分的準備，事前能預為之計，臨事能眾志成城，不虛美，不隱惡，有見識，有決斷，一定能在同各種突發性災害的斗爭中取得主動。

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