土地制度和農(nóng)地制度的相關(guān)綜述

摘要:城鎮(zhèn)化建設(shè)日漸集中到村鎮(zhèn)建設(shè)的微觀層面，同時(shí)耕地大量減少，土地制度及農(nóng)地制度成為無(wú)法回避的研究課題。對(duì)土地制度和農(nóng)地制度進(jìn)行了相關(guān)綜述的梳理，界定了土地制度和農(nóng)地制度的內(nèi)涵與外延，對(duì)土地制度和農(nóng)地制度的相關(guān)研究領(lǐng)域、范圍以及主要關(guān)注的問(wèn)題。農(nóng)民與土地的關(guān)系高度影響農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，土地制度的研究更多地傾向于農(nóng)村土地制度，即農(nóng)地制度。中國(guó)理論界關(guān)于農(nóng)地制度的主體性構(gòu)建研究主要集中于農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)等的研究。

關(guān)鍵詞:土地制度; 農(nóng)地制度; 綜述

中圖分類號(hào):F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)31-0060-02

一、土地制度的相關(guān)綜述

土地制度還未有統(tǒng)一的概念，基本認(rèn)為分為城市土地制度和農(nóng)村土地制度。由于農(nóng)民的任何生產(chǎn)活動(dòng)都與土地的占有和利用高度相關(guān)，農(nóng)民與土地的關(guān)系高度影響農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，土地制度的研究更多傾向于農(nóng)村土地制度，認(rèn)為土地制度是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的核心和基礎(chǔ)，相對(duì)于農(nóng)村，土地制度對(duì)城市的影響沒(méi)有那么大。

陳道(1983)認(rèn)為，土地制度等同于土地所有制，在《經(jīng)濟(jì)大辭典·農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)卷》中認(rèn)為土地制度亦稱“土地所有制”，是人類社會(huì)一定發(fā)展階段中土地所有關(guān)系的總稱，是生產(chǎn)資料所有制的一個(gè)重要組成部分。陳憲(1989)認(rèn)為，土地制度是由土地所有制、土地使用制、土地流轉(zhuǎn)制和土地管理制度及其構(gòu)成的一切有關(guān)土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。周誠(chéng)(1989，2003)認(rèn)為，土地制度有廣義與狹義之分，廣義的土地制度包括有關(guān)土地問(wèn)題的一切制度，諸如土地利用方面的土地開(kāi)發(fā)制度、土地規(guī)劃制度等;土地所有和使用方面的土地分配制度、土地承包制度等;土地價(jià)值方面的地租制度、地價(jià)制度等;還包括國(guó)家的地籍管理制度、土地征用制度等。狹義的土地制度則只涉及土地所有制、土地使用制和土地的國(guó)家管理制度三大方面[1]。

隨著產(chǎn)權(quán)在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重視，中國(guó)學(xué)者開(kāi)始強(qiáng)調(diào)土地制度是圍繞土地的存在和使用而形成的一種行為關(guān)系。 張朝尊(1991)認(rèn)為，土地制度是人們?cè)谡加小⒅浜褪褂猛恋氐倪^(guò)程中所結(jié)成的各種關(guān)系的總和，主要包括土地所有權(quán)關(guān)系和土地使用權(quán)關(guān)系。馬克偉(1991)認(rèn)為，土地制度是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)條件下，因利用土地而產(chǎn)生對(duì)土地的所有、占有、使用、處分等諸方面關(guān)系的總稱。土地所有制及土地使用制是土地關(guān)系中的最重要的兩大方面。高尚全(1991)認(rèn)為，土地制度是由土地所有制度和土地產(chǎn)權(quán)制度兩個(gè)基本部分組成。土地所有制度決定了生產(chǎn)過(guò)程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，主要解決土地歸屬問(wèn)題，它要明確土地所有權(quán)主體;土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過(guò)程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，涉及到土地如何利用和有效使用。對(duì)于土地所有制與土地產(chǎn)權(quán)制的劃分是基于當(dāng)時(shí)對(duì)產(chǎn)權(quán)概念認(rèn)識(shí)的分歧，現(xiàn)在基本上認(rèn)為前者是后者的一部分。21世紀(jì)初，很多學(xué)者認(rèn)為，土地制度就是土地產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)于地權(quán)問(wèn)題的研究得到普遍關(guān)注。

由于土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系需要得到法律上的反映、確認(rèn)和規(guī)范，產(chǎn)權(quán)的法學(xué)研究強(qiáng)調(diào)法權(quán)關(guān)系，部分學(xué)者認(rèn)為，土地制度是一種土地法權(quán)關(guān)系的制度化。張?jiān)氯?1992)認(rèn)為，土地制度是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所發(fā)生的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系和土地法權(quán)關(guān)系制度化的總和，它反映著因利用土地而發(fā)生的人與人、人與地之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系[2]。鄭景驥(2006)認(rèn)為，土地制度是以土地為媒介結(jié)成的人與人之間的關(guān)系，既包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括法權(quán)關(guān)系，前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，后者屬于上層建筑。一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是法權(quán)的本源，法權(quán)是產(chǎn)權(quán)的反映。二者相輔相成。

近年來(lái)，對(duì)土地制度的認(rèn)識(shí)逐漸趨向廣義和狹義概念兩種。認(rèn)為廣義的土地制度包括有關(guān)土地問(wèn)題的一切制度，主要有土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技術(shù)等方面的制度，即涉及生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩方面的制度內(nèi)容。狹義的土地制度是指約束人們土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的規(guī)則的集合，是關(guān)于人們之間圍繞土地所有、使用、收益而發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系制度，反映著人與人之間的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是一種經(jīng)濟(jì)制度，即土地經(jīng)濟(jì)制度。作為重要的經(jīng)濟(jì)制度，土地制度需要法律的確認(rèn)和保護(hù)，從這個(gè)意義上說(shuō)，土地制度又是一種法律制度，即土地法律制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律法規(guī)上的體現(xiàn)(劉書(shū)楷，2004;盧新海，2006)。一般而言，土地制度包括土地所有制度、土地使用制度和土地國(guó)家管理制度三大部分。鄭景驥(2006)則認(rèn)為，廣義的土地制度包括一切有關(guān)土地的制度;狹義的土地制度包括土地所有制、使用制和管理制度[3]。基本上順延了周誠(chéng)在1989年提出的土地制度廣義與狹義概念。

從區(qū)域上講，城市土地包括三個(gè)層次:A城市市區(qū)的土地，即城市建成區(qū)范圍內(nèi)的土地;B城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地;C城市行政管理區(qū)范圍內(nèi)的土地，即包括城市郊區(qū)(縣)范圍內(nèi)的土地。這三個(gè)層次的土地構(gòu)成了城市有限的土地面積，城市中的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、居民消費(fèi)等)只能在有限的土地空間中進(jìn)行[4]。城市的發(fā)展與繁榮一定程度上取決于有限的城市土地是否能集約高效地利用，城市建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用尤為重要，土地發(fā)展權(quán)近年來(lái)得到中國(guó)學(xué)者的相當(dāng)關(guān)注，張安錄(2000)、胡蘭玲(2002)、程燁(2003)、孫弘(2004)等對(duì)土地發(fā)展權(quán)制度進(jìn)行不同層面的研究。城市土地是由農(nóng)村土地發(fā)展來(lái)的，隨著城市的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，一大部分農(nóng)村土地就相應(yīng)轉(zhuǎn)化為城市土地。于是關(guān)于耕地的保護(hù)變得嚴(yán)重，土地管理及用地管制制度主要集中于耕地的保護(hù)。

二、農(nóng)地制度的相關(guān)綜述

農(nóng)地制度是農(nóng)村土地制度的簡(jiǎn)稱，反映農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。與城市土地不同，農(nóng)村土地具有特殊性。農(nóng)地廣義上講是指法律規(guī)定由農(nóng)民集體所有的一切土地，包括耕地、宅基地、其他公共用地等;狹義上講是指農(nóng)業(yè)用地，包括耕種或畜、牧的土地。中國(guó)理論界對(duì)農(nóng)地制度的主體性構(gòu)建研究主要集中于農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)等的研究。

對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村土地所有制度的研究，起源于農(nóng)村土地承包制的實(shí)施。1983年農(nóng)村土地使用制度改革后，農(nóng)村土地制度本身首次成為研究的熱點(diǎn)和關(guān)注的重點(diǎn)，文迪波、梁秩森和知少波(1987)、安希極(1988)、楊勛(1989)、張朝尊和呂益民(1990)、雷厚禮(1991)等主張土地國(guó)家所有制，李慶曾(1986)、李永民和李世靈、魏正果(1989)、蔡繼明(2005)等贊同私有制，駱友生、張紅宇和高寬眾(1988)、陳吉元、鄧英淘、姚剛和徐笑波(1989)、周誠(chéng)(2000)等堅(jiān)持實(shí)行土地集體所有制，曲福田、孫鑫(1991)、張新光、賈金榮(2004)、白永秀、周天勇、胡慧潔和陳曦(2005)等主張實(shí)行混合所有制等等。

劉書(shū)楷(1989)認(rèn)為，集體所有家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度，基本適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和基本國(guó)情，農(nóng)村土地制度改建的重點(diǎn)不是改變土地所有制，而是完善兩權(quán)分離機(jī)制，中心任務(wù)是進(jìn)行土地使用制度的改革，建立健全土地有償使用和合理流動(dòng)機(jī)制[5]。20世紀(jì)90年代中期以后，為了提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者效益，農(nóng)地這一最基本的生產(chǎn)要素應(yīng)以更高效率被使用。1998—2000年間對(duì)土地承包關(guān)系穩(wěn)定特別關(guān)注，土地制度創(chuàng)新的實(shí)踐在部分地區(qū)不斷涌現(xiàn)，主要集中于對(duì)經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)率先產(chǎn)生的“四荒”使用權(quán)拍賣的總結(jié)，以及對(duì)一些發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的土地股份合作制的總結(jié)。還試圖從實(shí)踐中探索農(nóng)村土地制度變遷方向，運(yùn)用西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)學(xué)派的理論研究中國(guó)土地制度改革的學(xué)者日漸增多。林毅夫(1992)認(rèn)為，農(nóng)地制度改革應(yīng)沿著降低勞動(dòng)監(jiān)督成本和提高勞動(dòng)激勵(lì)的路徑發(fā)展;周其仁(1995) 認(rèn)為，農(nóng)地制度改革必須兼顧新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)間的互相協(xié)調(diào);楊學(xué)成、史建民、靳相木和薛興利(1997)等認(rèn)為，農(nóng)地制度改革應(yīng)圍繞土地資源市場(chǎng)化配置方式，同時(shí)進(jìn)行多方面的制度創(chuàng)新。

21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)快速發(fā)展，同時(shí)耕地大量減少，農(nóng)地制度更是一個(gè)無(wú)法回避的研究課題，2003年以來(lái)對(duì)三農(nóng)問(wèn)題特別傾注，黨中央認(rèn)為解決好三農(nóng)問(wèn)題是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大而艱巨的歷史任務(wù)。農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整成為新階段面臨的重要課題，主要研究如何解決三農(nóng)問(wèn)題，如何保護(hù)耕地承包權(quán)和耕地減少等問(wèn)題。農(nóng)地私有或有限的小土地私有制等觀點(diǎn)成為大家爭(zhēng)論的課題。關(guān)于耕地大量減少問(wèn)題，楊小凱(2003)、牛若峰、文貫中、鄧大才(2004)等學(xué)者認(rèn)為，出現(xiàn)征地狂潮、農(nóng)地交易失控的根源是制度失靈導(dǎo)致的。農(nóng)地集體所有的“公共性”導(dǎo)致在地權(quán)分配的相關(guān)主體中，除了農(nóng)民和中央政府外，其他主體都有多征用土地的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。土地私有化有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是解決行政性土地調(diào)整和農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地所引起的一系列問(wèn)題的出路。關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究，也從20世紀(jì)末的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必要性及實(shí)踐研究轉(zhuǎn)為21世紀(jì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)動(dòng)因、模式、機(jī)制以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)構(gòu)建的研究等。研究顯示交易成本的高昂、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的殘缺以及農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的缺位是制約農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素，認(rèn)為規(guī)范的、長(zhǎng)期的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)地的配置效率，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。其中農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也是流轉(zhuǎn)問(wèn)題的關(guān)注熱點(diǎn)之一。黨中央明文表示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，有學(xué)者認(rèn)為，這是變相的土地私有化，也有人為這是所有權(quán)和使用權(quán)分離的表現(xiàn)，有助于土地責(zé)權(quán)明晰。流轉(zhuǎn)問(wèn)題似乎比所有權(quán)歸屬更顯重要，構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民富裕的適宜的農(nóng)村土地制度尤為重要。目前的研究并沒(méi)有完全滿足中國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐對(duì)理論和政策的要求，為我們留有尚待進(jìn)一步分析的問(wèn)題。

三、總結(jié)

對(duì)土地制度和農(nóng)地制度進(jìn)行了相關(guān)綜述的梳理，界定了土地制度和農(nóng)地制度的內(nèi)涵與外延，對(duì)土地制度和農(nóng)地制度的相關(guān)研究領(lǐng)域、范圍以及主要關(guān)注的問(wèn)題。中國(guó)理論界關(guān)于農(nóng)地制度的主體性構(gòu)建研究主要集中于農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)等的研究。21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)日漸集中到村鎮(zhèn)建設(shè)的微觀層面，同時(shí)耕地大量減少，農(nóng)地制度更是一個(gè)無(wú)法回避的研究課題。保護(hù)耕地、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題更顯重要。

參考文獻(xiàn):

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