1978年美國文官制度改革存在的問題

摘要:由于改革法案的執行受阻、卡特連任失敗、高級行政官員的高獎金未能兌現、精準考核方法的缺失、示范項目的經驗和成果沒有得到推廣、改革沒有觸動文官常任制的弊端及對低層文官激勵的忽視，1978年美國文官制度改革沒有達到預期目的。

關鍵詞:1978年;美國;文官制度;改革;不足

中圖分類號:K712文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0258-02

1978年文官制度改革被認為是美國文官制度史上最大的一次變革。卡特總統和改革者們苦心孤詣設計的改革方案似乎找到了問題的癥結所在，并有針對性地提出了解決問題的辦法。改革方案具有一定的理論價值，但最終沒有完全推行，改革并未真正全面解決美國人事行政的種種弊端。

一、改革法案的執行受阻，難以發揮應有作用

這次改革方案的出臺是各種力量討價還價，妥協折中的產物。法案剛一通過，改革的負責人坎貝爾把對改革法案的支持描述成“一里寬，一寸深”[1] 。這樣一個在脫稿時就爭論不休的法案，在具體的實施過程中遇到的阻力可想而知。由于改革的推行涉及到不同部門權益的重新分配，必然在得到擁護的同時也招致阻力。很明顯，職業文官更多地支持功績制保護委員會;管理人員和政治官員更多地支持功績工資和高級文官職位(Senior Executive Service 簡稱SES)的規定;受保護階層和倡導民權的人會較多地參加平等就業機會委員會的活動;國會更多地關心預算、資金問題等等，不一而足。不同利益集團都試圖通過改革加強自己的地位，改善自己的境遇，卻沒有一個更多地關心改革整體如何發揮作用。改革初期，一致認為改革失敗了，改革的大多數目標未能實現。無怪乎普來斯曼和魏達夫斯基在合著的《華盛頓的巨大期望是怎樣在奧克蘭受挫——為何聯邦的方案執行時讓人驚訝》中指出:政策的規則與政策的執行密不可分。初看起來是一個簡單的計劃，到執行時就會變成十分復雜的計劃，它會涉及到許多參與者，一大堆不同的觀點，一個達到目的非常多的途徑[2]。

二、卡特連任失敗，改革失去連續性

有學者認為，政策的有效執行必須要滿足五項要求:一是正確地解釋法律;二是保證充足的資源;三是協調各方面的權力;四是有管理方面的支持;五是有一個良好的社會經濟的大環境[3]。然而，1978年美國文官改革，單憑第二、第五點要求的缺失就令法案的實施陷入重重困境。由于卡特政府未能力挽狂瀾，率美國人民走出低谷，1980年美國總統大選，里根取而代之。里根對改革方案不感興趣，削減了預算，他的諸多政策和做法阻撓和瓦解著改革的嘗試。而卡特政府推行的改革法要依靠政府各機構利用許多年的時間來完成，“這樣一種長期策略與美國政治體制的特性不一致，后者是公認的不穩定并且趨向于短期效果?！盵4] 卡特的敗選使這次改革未能自始至終地完成。

三、高級行政官員的高獎金未能兌現，管理高層依然缺乏靈活高效

這次改革最令人失望的是改革的中心內容SES。SES模仿的是英國的高級文官，一個有高度流動性的通才型的管理干部階層，旨在創造一種“自由流動”的人才資源。

最先完成評定程序和獲得獎金的是國家航空和宇宙航行局(NASA)，由于NASA的SES職位里有空缺名額，剛好有60%的在職SES成員獲得獎金，國會立即對此作出憤怒、快速的反應，責令人事管理局把SES職位獲得獎金的比例限制在25%，人事管理局竭力表現出對國會的忠心，進一步把獲獎的比例壓縮為20%[1]。這一做法，使得SES成員對國會和人事管理局的做法極為不滿。許多部門士氣與20世紀70年代相同或更差，1979年、1980年、1983年進行的聯邦文官態度調查顯示:文官高層對工資不滿，對政務官和文官的關系不滿[5]。

由于聯邦預算上的問題，大多數獎金和有關的獎勵被砍掉或暫時中止，使得SES成員離心離德，在改革的頭三年，幾乎40%的原SES成員不再在政府里任職，到1985年底，離職的比例達52%[1]。此外，在機構間調動的SES人員很少，單個部門仍然以專才為主，發展熟悉廣泛政策領域的高層聯邦管理人員的構想遭受挫折，依然存在優秀人才難留，需要的人才難覓的局面。SES的設立并沒有在管理高層產生一個高效的靈活變通的群體。

四、精準考核方法的缺失使功績工資制失去激勵效用

功績工資制最后也以失敗結束。美國文官法規常因維護自動提升和加薪不顧工作表現而受到譴責。這次改革期望把功績工資作為打破自動晉升模式的工具。但是，由于所有行政部門都是采用同一個評分和獎勵方式，結果導致經典的“按規則行事”的官僚行為，產生了許多非預期效果:績效評估中的分數貶值、“撒胡椒面式”的獎金分配以及輪流坐莊的游戲。這些做法依然與績效聯系甚少[6]。

事實上，文官表現難以客觀、公正、科學有效地評定，以至該獎勵的得不到獎勵，而不該獎勵的又得到了獎勵。并且對表現卓越者的大筆獎金也無法滿足，或獎金差額過小。功績工資實行頭三年的情況是:起伏不穩，程序變化頻繁，對獎金的分配普遍不滿。失望之余，許多機構開始戲弄它并簡單地把功績工資撒胡椒面似的在合格人選中平均分配[1]。這樣，獎金數目就更少了(中級文官有時得到的年獎金數目只有18美元～30美元)[1]。平均主義不是公平，撒胡椒面式的獎金分配同樣打擊文官的積極性，使得文官更加不迷戀這種獎勵機制。為了糾正工資的不公平和獎金的不夠狀況，1984年，功績工資被取消了，代之以功績管理和確認機制，但人們對此依然感到不滿。

這次改革還存在如下一些不足:(1)示范項目的經驗和成果沒有得到政府支持，從而失去了推廣的機會。例如，美國海軍部門于1980年在中國湖和圣迭戈研究中心實行的中國湖示范項目取得了一定的成效，其他示范項目也同樣富有成效。但是由于令人氣餒的程序—— 一層層的評論、公眾通告和聽證會、過分集中化的監督、國會對同工不同酬的顧慮等等，類似的十次實驗沒有一次能持續五年以上。所取得的成功經驗沒有加以推廣。(2)改革沒有觸動文官常任制的弊端。盡管文官常任曾在確保政治穩定、政策的連續性、提煉文官專業、管理技能方面發揮過重要作用，但其一些優勢日益轉化為劣勢:一是常任文官日益變得腐化和僵化，成為制訂固定性和保守性政策的根源;二是文官的穩定性成為創新和變革的阻力;三是文官常任使得政府空缺職位少，考試和任用脫節嚴重。(3)忽視了對低層文官的激勵。改革中的激勵措施多是針對中高級文官的。事實上，身處第一線的低層文官最接近服務對象。他們每天就具體的事件作出的大量決定不僅影響到公眾能從政府部門得到什么樣的服務，而且也直接影響到公眾對政府的看法和評價。但是，這次改革使低層文官的巨大能源和才能沒有充分發揮出來。

綜上所述，盡管這次改革的設計充滿理性推理，但實踐上遺留了諸多消極影響。20世紀80年代初，《華盛頓郵報》在全國范圍內的一次民意調查結果表明，60%的人認為政府部門的工作人員沒有非政府部門的工作人員努力。只有16%的人持相反意見，57%的人認為聯邦政府人浮于事，55%的人認為支薪過高 [7]。直到1987年，改革法通過十年后，它引起的問題依然支配著一個新的時代，人們一致認為聯邦文官的士氣大大下降，聯邦職位招募新雇員依然有困難，并且已招募的官員素質在下滑[1]。

1978年美國文官制度改革是對近百年來美國文官制度模式和實踐的檢討和反思。美國在改革前面臨的機構龐大、財政危機、效率低下、官僚主義嚴重等等困難和挑戰，同樣不同程度地困擾著中國政府。雖然這次改革不盡人意，實施過程中出現了實踐和原則相背離的情況，但它依然可以為我們正在推行的公務員制度提供諸多理念上、實踐上的借鑒和啟示。

參考文獻:

[1]Steven W·Hays and Richard C.Kearney.Public Personnel Administration Problem Prospects.New Jersey: Prentice—Hall，Inc，1990:281-288.

[2]朱國云.美國公共行政理論的政策取向[J].南京社會科學，2000，(1):38.

[3]William·Johnson.Public Administration: Policy，Politics and Practice.Guilford，Cinnecticut:The Dushkin Publishing Group，Inc，1992:446-461.

[4][美]杰伊·M.謝夫列茲.政府人事管理[M].北京:中共中央黨校出版社，1997:27.

[5]The Senior Executive Service: How Bad is the Crisis of Morale? Public Productivity Review 41 (1): P.26-34.

[6]國家行政學院國際合作交流部編譯.西方國家行政改革述評[M].北京:國家行政學院出版社，1998:258.

[7]馬國泉.美國公務員制度和道德規范[M].北京:清華大學出版社，1999:75.

[責任編輯 王曉燕]