張家口水利投入存在問題及原因分析

摘要:本文以張家口市為例，根據水利投入目前存在的問題，以提高水利資金使用效率、促進張家口經濟建設發展為目標，運用理論聯系實際、案例分析、分析了水利投入存在的問題的成因，指出政府需要從公共支出范圍界定、政府職能轉變、社會投資融資機制完善等方面來完善公共財政體制建設框架，引導水利事業健康發展。

關鍵詞:水利投入 公共財政 政府投入

水利發展關鍵在于資金。改革開放后，張家口市財政以市場經濟為導向，實施了一系列的轉變。但從整體上講，尚未建立滿足市場經濟要求的水利投入公共財政運行機制。

1 張家口市水利投入產生的問題及原因

目前張家口市的水利資金一方面是投入不足，而另一方面卻是有限資金使用分散，投資效益不理想。由于資金來源、性質不同，管理模式不一，隸屬部門各異，有中央、地方的投資，有預算內外的資金，缺乏統籌安排、協調計劃，各種水利資金不可避免會有重復投資、重復安排、相互抵項，致使工作存在缺口和計劃脫節，不能充分發揮投資的整體效益。

1.1 地方財政對水利資金的投入缺乏穩定增長的機制 從投入來源分析，從2001～2005年張家口市的水利資金中央及省財政占到72%，市財政占到12%，而縣財政包括自籌和以工折資占到16%。這說明張家口市由于特殊的地理位置和經濟原因，水利投入主要依賴中央及省財政(其中大部分為國債資金)，投入方式單一，沒有引進外資和貸款項目。

目前水利基本建設投資實行多元化投入，采取國家、地方、受益區各籌一點的“三點式”籌資辦法，而部分地方財政資金緊張，配套資金無法落實。而工程要上馬，就需承諾地方配套資金，為此，建設單位常以報大工程概算來減少地方應配套資金，或縮減工程建設內容，或在實際操作中虛增配套資金和投資支出，以應付各種審計和檢查的問題，導致了基本建設行為的不規范及投資完成額的不真實。

1.2 財政資金分配管理不規范，水利投入效率不佳 財政資金到位慢，資金使用效率出現問題，而且責任無法落實，客觀上與層層把關、審批程序復雜、辦事效率低下有關，如果出現“公共權力尋租”事件，速度和效率更低;下級要上級、項目要財政的補助不容易，往往是項目接近尾聲，資金還不見影子，籌資成本虛高。

1.3 支出范圍未能有效界定，支出結構仍不合理 一些有條件進入市場的水利支出仍由財政承擔，而一些保障水利工程正常運轉和水利公益事業發展方面的資金卻供給不足。張家口市工程管養維護費占水利投入的20%左右，低于全國水利運行費投入32.3%的水平，且近幾年還有所下降。面對點多面廣的農村水利設施，其管養維護經費來源籌措更是個難題。

1.4 對財政水利投入缺乏績效監管 目前張家口市水利工程的管理方式有兩種:對一些投資規模小、建設周期短的項目，由主管部門負責實施管理;對一些投資規模比較大、建設周期比較長的重點工程，設立專門的臨時性機構進行管理。財政部門則負責對水利資金運行過程實施監管。近年來，財政部門雖然通過項目報賬制、國庫集中支付、政府采購等手段，減化了資金運行環節，提高了資金使用質量，但由于缺乏水利建設支出方面的專業技術管理隊伍，普遍存在不會監管的現象。主要表現為在項目的論證、設計、招投標、建設監理等階段無法發揮應有的監管作用;對水利支出的預算編制和執行只能被動安排，帶有較大的盲目性;對水利資金投資過程重“前評估”，輕“后評價”，對項目支出缺乏績效考核。這既是造成投入項目可行性報告流于形式的重要原因，也是導致水利資金浪費與供求缺口并從的重要因素。

水利資金在支出管理上，普遍存在著中間環節多、資金在途時間長、運行緩慢、資金到位率低、監督手段落后、使用效率低等問題。一些貧困縣通常擠占水利資金發放工資、彌補公用經費不足。突出表現為以會議費、差旅費、業務費、考察費等名目繁多的非生產性支出擠占生產性資金，造成專款不能專用。

1.5 現行水費制度仍有巨大缺陷 我市的水資源嚴重短缺，為了有效、節約、合理地利用水資源，更需要有一套完備、合理的水費制度和辦法，以對水利投資進行必要的補償，從而提高水利事業的積累和籌資能力，促進水利建設事業的穩步發展。我市水利收費制度雖然實行多年，進行了一些改進和完善，但是仍然存在巨大缺陷。主要問題是:現行水價從總體上看，仍低于其成本，這是違背市場經濟運行規律的。據有關資料，現行水價一般只能達到供水成本的70%。其中農業用水水價普遍不到成本的1/3，工業水價和生活用水水價也不足以彌補其成本。此外，現行水價收費制度辦法沒有明確水利工程供水的商品屬性，實際執行中容易與一般的行政事業性收費相混淆，水費實收率低，一般只能達到現行水費標準的70%。

1.6 多頭管水，導致水利重復投入、資金浪費 當前我市分配和管理水利資金組織機構的特點是:部門過多、層次過多、人員過多。從管理水利資金的橫向機構看，有發改委、財政局、扶貧辦、水務局、防汛抗旱辦。從縱向看，這五個部門又自上而下地設有機構，分別有市、縣、鄉鎮和村等四級。這樣資金的分配和管理形成了縱橫交錯的結構。長期以來的多“龍”管水(城市供水歸城建部門管轄;污水處理歸環保部門管轄;防洪、灌溉等公益性水利建設歸水利部門)、職能交叉、城鄉分割、權責不清等問題，水資源不能得到合理利用和優化配置，同時也造成了水利工程建設資金的重復投入，浪費了有限的資金。

2 對策研究

2.1 確立水利公共財政投入的主體地位 水資源的自然和經濟特性，決定了它在經濟社會發展中具有特殊重要的地位，水資源的配置不可能完全由市場來實現。而防洪、水土保持和水資源保護是典型的公共物品，屬于市場失靈的領域;農業灌溉雖有競爭，但也屬于公共財產物品，是準公共物品。因此，水資源開發和管理是公共財政支持的重點領域。公共財政在合理安排生態環境建設的同時，還要引導產業結構調整，建設高效節水型的農村水利基礎設施，因此公共財政必將成為建設資金的穩定來源和必要保障。

2.2 根據水利建設項目性質，采取不同籌融資方式 健全水利的投資機制，一是劃清水利項目的類屬，明確市場與政府以及各級政府投資分攤比例;二是完善政府財政投入機制，包括財政投入穩定增長機制、財政補償機制和財政信貸機制。建立靈活有效的融資機制，關鍵是要調整水利融資政策，改善融資環境，創造新的融資方式，積極利用外資，吸引民間投資。

培育規范化的水利市場主體，一是轉變水管單位主體的性質與職能，建立水利經營的法人實體;二是加快水利產權制度的改革，實現經營性資產和公益性資產的分離，并賦予水利經營實體的法人財產權，使之真正承擔保值增值的責任，并形成明晰的水利產權制度。

完善投資回收補償機制，一是要合理確定灌溉、供水、水電等產品和服務的價格，使投資者能從中獲得合理的投資回報;二是要加大水利建設基金的籌集力度。同時注重加強水利投融資法制建設。

供水、水電等經營性項目要按照資本金制度進行運作，其社會公益性部分除政府給予扶持外，主要利用銀行貸款進行建設。社會公益性為主的項目也應積極利用銀行貸款，可由水利財政性資金還本付息。積極創造條件爭取引導更多的銀行政策性貸款以及外國政府和國際金融組織的貸款用于水利建設。

例如:被譽為張家口市“母親河”的清水河市區段治理工程全部完成。長達10公里的中心城區水面景觀帶，形成了一條生態與文化并重的城市景觀長廊。從2006年開始，整個工程共投資10億元，全部為農發行貸款。在清水河上共建成16座橡膠壩，4道攔沙壩，穿越中心城區10公里的清水河實現了橡膠壩梯級蓄水，蓄水總量達281萬立方米。通過蓄水景觀建設，促進和帶動區域內的城市垃圾清理和污水處理等相關項目，產生的經濟效益、社會效益、環境效益十分明顯。

2.3 建立績效評價體系、加強水利財務管理 最近在對水利專項資金的檢查審計中發現，水利專項資金的籌集、管理、使用中不同程度的存在著擠占、挪用、虛報冒領、亂攤派、擠挖和市縣級配套資金不到位等問題，嚴重影響水利發展的步伐，使本來就緊張的水利資金矛盾更加突出。除了加強基建、審計、財政的監督外，必須要建立水利資金使用效果的跟蹤反饋機制和考核辦法。提高資金使用效益。不論是水利事業費，還是水利基建投資，都可以根據不同用途、建立使用效益考核制度和辦法，找出節約使用資金提高資金使用效益的方法，充分發揮有限水利資金的作用和經濟效益、社會效益。

同時為加強水利資金管理，提高財政資金使用效益，需要建立財政支出績效評價體系。財政對水利支出，從經濟、社會、環境綜合效益進行評判，判定支出行為和支出結構的合理性和有效性?？冃гu價結果作為預算安排的重要依據，據此不斷根據形勢的變化調整、優化對水利的支出結構。政府做好水利支出績效評價體系，主要是做好水利投資規劃、政府的水利公共投入引入市場競爭機制、可以考慮建立數學模型來評價水利公共產品。

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