可持續發展觀視角下公共政策分析中公共性原則的偏離與回歸

[摘要]公共政策的公共性是公共政策的本質屬性，從可持續發展這一基本角度看，當代公共政策在若干環節上的局限，使公共政策難以真正體現公共利益要求。如何減少公共政策公共性的偏離并使其回歸公共性的本質屬性，是本文選題的出發點。本文以可持續發展為基本視角，針對公共政策分析中的公共性原則偏離作出了系統分析，提出了解決公共政策分析中公共性原則偏離的對策。

[關鍵詞]公共政策;公共性;可持續發展

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115(2010)14-0107-02

一、可持續發展觀視角下公共政策分析中的公共性原則

公共政策作為公共權力機關經由政治過程所選擇和制訂的為解決公共問題、達成公共目標，以實現公共利益的方案，其本質屬性是公共性。可持續發展是當今世界各國普遍面臨的重大經濟和社會問題之一，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展;是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧發展。公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

這里所謂公共性原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，公共性原則要求通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析的過程中堅持以系統、全面、協調發展為原則。因此，從政策問題認定的范圍來看，公共性原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益;既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

如上所述，公共政策分析中的公共性原則，實際上已經與可持續發展問題聯系在一起了?？沙掷m發展既是一種持續發展的狀態，又是當代人類在發展問題上的一種價值取向。可持續發展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內在相連的?？沙掷m發展理應成為人們透視公共政策分析的公共性原則的基本角度。

二、當代公共政策分析中公共性原則偏離的體現

從可持續發展這一基本角度看，當代公共政策在若干環節上的局限，使公共政策難以真正體現公共利益要求，實現代際發展目標，協調可持續發展的發展系統內各因素之間的關系，偏離甚至違背了公共性原則。

(一) 公共政策理念對公共性原則的偏離

20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現代政府的決策理念。美國諾貝爾經濟獎獲得者肯尼思·阿羅專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或對事物進行一致的優劣排序;即使這里的所謂“一致”僅僅理解為“多數決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現公共性原則。

(二)公共政策過程對公共性原則的偏離

不少學者認為，公共物品生產的資源配置問題不能通過經濟市場來解決。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博弈的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數服從多數”的主導，表現出“少數強制多數”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現在則被當成參與政治活動者“進行交易的市場”。因此，作為“經濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違公共性原則的政策，把公共資源的利用導向對公共利益的破壞。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，最終使發展中可利用的資源被迫中斷，無法實現經濟、社會的可持續發展。

(三)公共政策的公平目標對公共性原則的偏離

公共政策分析的公平目標，是指“政策執行之后，政策的目標的團體，所分配到的社會資源、所享受到的效益、所擔負的成本等公平分配的程度”。公平應該是代際內與代際公平的統一，是政府維護經濟、社會發展秩序，滿足社會公眾利益要求，提高自己合法性及其政策權威的重要目標。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內公平目標偏好，很難理性、自覺地站在未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續發展。

(四)公共政策模型對公共性原則的偏離

國內外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離公共性原則的傾向。一是團體決策模型的局限，二是精英決策模型的局限。精英決策模型認為，公共政策是由掌握統治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。與團體決策模型相比，該模型更多地強調了社會少數的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的公共性原則，漠視了公眾的公共利益。

三、公共政策分析中公共性原則回歸的對策

公共政策從本質上是面向未來的，從可持續發展的角度看，在公共政策中體現公共性原則，就是使公共政策既能立足當代，又面向未來;既面向人類自己，又兼顧資源、生態、環境，維護人與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正合理地開發、利用和保護自然，并使其利益得到持續實現，進而使經濟、社會可持續發展具有可靠保障。

公共政策分析體現公共性原則的具體要求可以從以下幾個方面考慮:

第一，公共政策分析的理念必須反映公共性原則。人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳舊理念，形成以保護自然并協調其與人類的關系為主要內容的新理念，進而“建立一個以自然持續發展為基礎、經濟持續發展為任務、社會持續發展為目的”的人與自然和諧一致的新的發展觀。

第二，公共政策分析的主體必須遵循公共性原則。政府是公共政策分析最主要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經濟、社會發展系統內各要素、各環節的利益要求，包括資源、生態、環境作為利益主體，即能否遵循公共性原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用。

第三，公共政策分析的公平目標必須體現“立體”要求。多數學者認為，就社會意義而言，公平是經濟、社會發展的重要動力，是現代社會規范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續發展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內公平促進經濟、社會的當前發展，從而為未來發展準備條件;以縱向的代際公平保障經濟、社會未來不間斷的發展。也就是說，以“立體公平”來反映代內、特別是代際間的公共性原則，才能真正實現經濟、社會可持續發展。

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