循環經濟視閾下中國伴生放射性廢物管理法律制度研究

摘要:中國伴生礦多，伴生放射性礦開發利用廢物比活度范圍較大、數量大、涉及的行業多，中國伴生放射性開發利用廢物管理目前并無統一的立法，其有關規定散見于相關的法律法規中，且在立法指導思想上、伴生礦的定義、廢渣處理處置合法途徑設置、輻射防護基本限值設定及法律責任規定上都有欠缺，要加強伴生放射性礦開發利用廢物管理必須以循環經濟為指導針對以上問題對相關立法予以完善。

關鍵詞：伴生放射性礦廢物；法律制度；完善

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0103-03

循環經濟的核心思想是3R原則，即實現廢物最小化、資源最大化和廢物再利用。許多礦產資源如稀土礦、磷礦、煤礦等通常與鈾、釷等放射性元素共生，在這些資源的開發利用過程中，放射性鈾、釷及其子體會在廢物、設備甚至產品中進一步濃集，致使其中的放射性含量遠高于天然放射性本底水平，我們稱之為“伴生放射性礦開發利用廢物”①或簡稱“伴生放射性廢物”。與鈾礦等放射性礦開發利用所產生的放射性廢物相比，伴生放射性礦開發利用廢物具有比活度范圍較大、數量大以及涉及的行業多等特點。據調查，中國僅四川、廣東、內蒙古等七省市每年產生的伴生放射性廢物就超過12Mt。對其按照一般的低放廢物進行地質處置代價較高，但是如果不對其進行管理，按一般廢物進行處理，又會產生輻射環境等問題。近年來隨著環保意識的加強，伴生放射性廢物對環境造成的危害也逐步引起了有關部門的重視，在中國于2007年開始的第一次全國污染源普查②工作中伴生放射性污染源為普查的主要對象之一。③ 如何在伴生放射性廢物處理上踐行循環經濟，是關系中國能源利用及環境保護的重大問題。本文從中國立法現狀出發，對中國伴生放射性礦開發利用廢物管理法律制度存在問題進行簡要分析，并提出相應的完善對策，以期對中國相關制度的完善有所裨益。

一、中國伴生放射性礦開發利用廢物管理立法現狀

中國伴生放射性開發利用廢物管理目前并無統一的立法，其有關規定散見于相關的法律法規中，我們按法律、法規及國家標準三類在這里將有關規定作一個簡要歸納：

（一）法律

《中華人民共和國環境保護法》第19條規定，“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境?！边@是伴生礦開發利用中環境管理的法律基礎。

《中華人民共和國放射性污染防治法》在全部63條內容中有10條涉及伴生放射性礦，其第五章“鈾、釷礦和伴生放射性礦開發利用的放射性污染防治”是伴生放射性礦開發利用中環境管理的重要法律依據。

（二）法規

1990年發布的《放射環境管理辦法》也涉及伴生放射性礦物資源利用環境管理的規定，如規定伴生放射性礦物資源利用項目必須執行環境影響評價和“三同時制度”；規定伴生放射性礦物資源利用項目產生的廢渣及副產品的使用，必須符合《建筑材料用工業廢渣放射性物質限制標準》（GB6763 —86），超過標準的不得批準用做建筑材料；規定大量的放射性廢渣應建壩貯存或者送至核工業部門的尾礦壩貯存，小量的放射性廢渣應送所在省的城市放射性廢物庫貯存。此法規已經于2007年10月廢止。

1987年頒布實施的《城市放射性廢物管理辦法》中與伴生礦管理的相關規定主要有:（1）含人工放射性核素、比活度大于2×10Bq/kg，或含天然放射性核素、比活度大于7.4×410Bq/kg污染物，應作為放射性廢物看待。小于此水平的放射性污染物應妥善處置。（2）在環境中處置放射性廢物時，對公眾中任一成員造成的年有效劑量當量不應超過0.25mSv。

（三）國家標準

《電離輻射防護與輻射源安全基本標準》是輻射防護的基礎標準，其中的與伴生放射性礦管理相關的規定如下:（1）被豁免實踐或源使任何公眾成員一年內μ所受的有效劑量預計為10mSv量級或更小。（2）實踐使公眾中有關關鍵人群組的成員所受到的平均年劑量估計值不應超過1mSv，職業照射水平的控制限值是由審管部門決定的連續五年的平均有效劑量限值為20mSv。（3）開采放射性礦石的礦山，是指任何開采含鈾系或釷系放射性核素數量充足、品位值得開采的礦石的礦山，或者當鈾系或釷系放射性核素與被開采的其他礦物共生時其數量或品位要求按審管部門的規定采取輻射防護措施的礦山。

二、中國伴生放射性礦開發利用廢物管理法律制度存在的問題

1．立法指導思想上存有偏頗

從以上有關法律法規的介紹中我們可以看到，所有相關立法其核心為伴生礦中的放射性污染防治，指導思想是環境污染防治而并未體現對其中所含放射性礦物質利用的重視。

隨著國際能源需求的不斷增長以及全球氣候變暖等因素的影響下，近年來發展低碳能源已經是一種趨勢，為此大力發展核電當是必然選擇，在此情形下鈾礦資源顯得彌足珍貴，因此，我們認為，在對伴生放射性礦開發利用管理中除了重視對其放射性污染防護之外，更應本著資源最大化的思想，重視對其中伴生放射性礦的保護和充分利用。

2．伴生礦的定義不明確

在《中華人民共和國放射性污染防治法》規定，“伴生放射性礦，是指含有較高水平天然放射性核素濃度的非鈾礦，如稀土礦和磷酸鹽礦等”。只是給出伴生礦一個基本定義，但對于定義中的“規定水平”、“按審管部門的規定”和“較高”的含義，卻并未在相關法規或國家標準中明確和量化，使得伴生放射性礦輻射環境管理工作很難著手，相關法律要求也難以具體執行。

3．以有效劑量當量作為輻射防護基本限值可操作性不強

《電離輻射防護與輻射源安全基本標準》中對公眾的輻射防護基本限值是1mSv/a，對職業人員的輻射防護基本限值是20mSv/a，豁免水平是10μSv/a，劑量約束值通常在公眾照射劑量限值的10%～30%的范圍內。《城市放射性廢物管理辦法》第34條規定，“在環境中處置放射性廢物時，對公眾中任一成員造成的年有效劑量當量不應超過0.25mSv?！?/p>

然而無論是1mSv、0.25mSv還是10μSv都是有效劑量當量，而有效劑量當量必須根據關鍵核素、關鍵人群組、關鍵途徑等進行評價才能得到，在實際應用過程中這些標準限值很難直接用來確定各種伴生礦開發利用企業在開采、冶煉、加工、使用和處置所產生的放射性污染及對環境的影響。因為現實情況下，由于人力和物力等經濟條件的限制，監管部門不可能對每一個與伴生放射性相關企業按照關鍵人群組、關鍵途徑等國家標準的要求進行評價，以確定企業對環境和公眾的影響是否滿足相應的標準。因此，我們認為，現有國家標準、法規中規定的基本限值在對伴生礦的監管中可操作性不強。

4．放射性廢渣處理處置合法途徑設置單一

《中華人民共和國放射性污染防治法》明確規定，“產生放射性固體廢物單位，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定，對其產生的放射性固體廢物進行處理后，送交放射性固體廢物處置單位處置，并承擔處置費用”，即放射性固體廢物只能送交放射性固體廢物處置單位處置。但實踐中，伴生放射性礦開發利用廢物的一個重要特點就是廢物放射性水平較低而生成量較大，而有的地方的城市放射性廢物暫存庫的收貯對象中不包括這類廢物，廢物處理處置的唯一合法途徑就是送到外省放射性固體廢物處置單位處置，這就大大提高了廢物處置成本，從而出現了企業囤積廢渣或非法處理廢渣的狀況。

5.法律責任規定欠缺

從法學理論上來說，法律后果（或法律制裁）是法律規則邏輯結構中不可缺少的一個組成部分，沒有法律后果就不能成其為法律規則。綜觀伴生放射性廢物管理有關立法，我們發現其內容只是規定企業或個人應該干什么，而并未規定如有違反會有什么樣的法律制裁。即對違法行為的法律責任規定不明確，從而使得相關法律法規的不能得到很好的貫徹執行。

三、伴生放射性廢物管理法律制度完善建議

1.改變觀念，以循環經濟思想為指導，立法思想上堅持放射性礦產保護與污染防治并重

如前所述，在對放射性廢物的管理上傳統的觀點是對伴生礦中放射性礦物質的環境污染進行治理，而未重視放射性廢物的再利用；強調有關部門的責任，而缺乏對發展放射性廢物循環經濟的激勵政策。因此，我們認為，在今后放射性廢物管理立法時應改變觀念，以循環經濟思想為指導，立法思想上堅持放射性礦產保護與污染防治并重。

2．明確伴生礦的定義、嚴格伴生礦的開采準入，從源頭實現廢物最小化

針對當前伴生放射性定義不明確的現狀，我們認為，應該通過對不同地區和不同種類伴生礦的開發、利用、處置等環節的調查研究，以伴生放射性礦如鈾含量為主要因素，以放射性比活度為單位量化伴生礦的定義，也就是說，通過簡單的化學或物理測量就可以得出，并在今后的標準或者法規中確定下來，以便于實際工作中的應用。規定在鈾礦儲量達多少以上應由具鈾礦開采資質部門開采；在開采伴生鈾礦的其他礦種時鈾含量達多少以上其應該按防污法規定采取放射性污染防治措施并經鈾礦開采管理部門批準后方可開工；只有鈾含量在安全值以下才可直接按非放射性礦產開采。嚴格規定伴生放射性礦的開采準入，如新疆環境保護部門在《關于對伊犁州城建環保局〈關于伊犁地區煤炭資源開發利用的鈾含量限值的請求〉的批復》（新環管字[1995]098號文）和《和田某鈾伴生煤礦部分含放煤在開發利用過程中進行放射性監測和監督管理的具體辦法》（新環管字[1993]103號文）中規定對鈾含量大于10mg/kg或井上γ輻射致空氣吸收劑量率大于440nGy/h的煤炭不予開采，應從開采范圍劃出去，并給予合理妥善的處理。只有鈾含量低于10mg/k或井上γ輻射致空氣吸收劑量率小于440nGy/h的煤炭（在鈾含量指標和外照射指標出現不吻合的現象時應以鈾含量限值指標作為最終監控依據）才能作為民用煤開采銷售。這一做法很值得我們在修改有關法律法規時借鑒。只有明確伴生礦定義，嚴格伴生礦的開采準入，才能從源頭上減少伴生放射性廢物的產生。

3．制定稅收優惠政策，鼓勵企業采用新技術、新工藝，踐行循環經濟

循環經濟是當前中國乃至世界的戰略目標之一。在放射性廢物的管理中更應貫徹這一精神。我們認為應制定優惠政策，鼓勵企業采用新技術、新工藝、新設備開發利用伴生放射性礦；制定優惠政策，鼓勵大的企業綜合利用，充分回收利用殘礦資源，并在回收殘礦過程中，充分消耗無回收價值的選礦尾砂及其他固體廢棄物，提高資源的綜合開發利用水平，提高資源整體利用效率。

4.明確伴生放射性廢物管理責任主體及法律責任

中國的礦產資源法律法規脫胎于計劃經濟時期，受管理理論的影響，立法機關在制定法律法規時，過多地從行政管理的角度出發來設定、配置礦政管理機關與礦產資源開發主體之間的權利義務關系，礦政管理機關的職權范圍過大、行政管理的手段眾多和措施強大，但是責任條款很少，體現在伴生放射性廢物管理上也是如此。

我們認為，應強調現代法治觀念，運用平衡理論，基于礦政管理部門和礦產資源開發主體平等的法律地位，經過公開、公正的立法程序，科學合理地設定伴生放射性廢物管理部門和相關企業的法律責任，完善違反伴生放射性廢物管理的法律責任體系，無論哪一方主體在哪一個環節違反了法律規定，都應當真正地追究其法律責任，杜絕過去存在較多的礦政管理機關及其工作人員在管理過程中違反了法律卻得不到有效、及時追究的現象。

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Research on the NORM/TENORM Waste Management Legislation in China

XIE Qing-xia，WAN Shi-xu

（East China Institute of Technology，Fuzhou 344000，China）

Abstract:Compare to the waste produced in the exploration of radioactive mines such as uranium mines，the waste produced in the exploration of radioactivity associated mine is more difficult for us to manegment ，due to its large quantity，wide range of Radiation Specific Activity.and widely related to various plants.There is not a separate legislation on the NORM/TENORM Waste Management in China yet，some of the regulations we can see in the other related acts which composed the law system of NORM/TENORM Waste Management.are not perfect.In order to strengthen the management of NORM/TENORM waste it is necessory to perfect its legislation.

Key words: NORM/TENORM Waste； law system； perfection

[責任編輯 陳丹丹]