中國農村政府主導型扶貧運作模式的缺陷及其改進

摘要:長期以來，中國農村扶貧的推進主要依靠各級政府的力量來完成。政府主導型扶貧模式在組織、重點、手段、任務、管理機制等方面存在諸多問題，有必要對扶貧主體的選擇、扶貧組織的構建、扶貧任務的確立和扶貧管理機制進行完善。

關鍵詞：農村；政府主導型扶貧；運作模式；缺陷；對策

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0036-03

一、政府主導型扶貧模式的運作方法

政府主導型扶貧模式最本質的特征是政府主導。即扶貧政策的制定、扶貧重點的確立、扶貧資金的籌集、扶貧方向的把握以及扶貧過程及效果的督察與評價都由政府來組織完成[1]。一直以來，中國的農村扶貧主要都是通過政府行為來推動的，政府為達到使貧困地區盡快擺脫貧困，貧困人口比例迅速降低的目的，進行了一系列的政策設計，主要做法有：成立機構，加強領導。成立了上至國務院下至縣一級的扶貧開發領導小組這樣的扶貧領導機構，同時對應設立各級扶貧辦公室作為其執行機構。扶貧工作組織性強，是一種從中央到地方以組織機構為載體的政府行為。設立扶貧專項資金，不斷加大扶貧投入。尤其是國家“八七扶貧攻堅計劃”實施后，國家向貧困地區投入大幅度增加，并要求各省依據各自不同的經濟財政狀況也要不斷地加大投入。政府扶貧工作是以大量的財政資金運作為基礎而開展的。政府扶貧的政策傾斜非常鮮明。在全國范圍來看，盡管各地地方差異較大，在多年的實踐中，仍然形成了具有普遍性的中國式政府扶貧的運作方法。

（一）實施干部下基層駐農村專項扶貧計劃

近三十年來，中國各級地方政府持續不斷地實施了干部下基層駐農村專項扶貧計劃。以近期為例，如：廣東省自2003年開始實施“固本強基”專項扶貧計劃，2005年，又實施了“十百千萬”計劃。其具體做法是各行政機關、國有企事業單位定點扶貧，選派機關“十百千萬”干部下鄉蹲點等方式有計劃的進行省內的扶貧開發工作。從2006年開始，又將省直機關掛鉤扶貧工作與“十百千萬”干部下基層駐農村工作結合起來，保證掛鉤縣貧困村扶貧任務的落實。湖南省在2007年派遣近9 000名各級黨員干部到基層農村，下到村組，長期開展扶貧工作，指導建設社會主義新農村。青海省委省政府于2010年年初安排部署省直機關各單位黨組織10 000名干部下鄉深入開展與扶貧聯點鄉村黨組織互幫互助活動等等。

（二）扶貧工作組成為扶貧主體，承擔了扶貧的主要工作

各級政府職能部門、國有企事業單位直接對口駐村進行扶貧。承擔扶貧任務的單位組成駐村扶貧工作組這一臨時機構，設定工作期限和工作人員，并進行輪換。工作組成為村莊扶貧的主體，幾乎包攬了扶貧的大小事務，包括扶貧政策的貫徹、扶貧資金的爭取、扶貧項目的選擇、扶貧對象的確定等等。工作組駐村工作期間，代表政府及其所在機關完成了多項扶貧任務，實質上成為地方政府在農村基層扶貧的辦事機構。

（三）扶貧重點是加強村莊基層組織建設，改善村莊基礎設施及經濟條件

在扶貧重點的選擇上，政策傾向非常鮮明。將政府扶貧的重點放在貫徹各級政府的政策精神上，著力加強村莊基層組織建設。主要是“財”與“人”兩方面，即改善村經濟條件和培養與選拔人員。一方面，通過重點扶持村集體項目以推進整村扶貧工作，直接提供和幫助尋找項目，壯大村集體經濟。另一方面，通過培訓以及做說服工作，吸引能人加入村基層組織擔任領導工作。

（四）扶貧政策的實施主要采用行政手段

扶貧的目的主要是希望通過加強對基礎性環節的投入與準備，部分解決反貧困的瓶頸問題。目的在于依靠政府來實現資源配置，為“經濟起飛”提供基本條件。通過財政撥款以及號召村民參加，積極進行農田水利建設，發展農業生產，利用專項基金展開對農民的科技培訓。為確保農村穩定、農業增產和農民增收，扶貧組對駐村群眾給予技術上的支持和銷售上的幫助，著力解決群眾生產技術水平低、銷售信息不暢通等問題。

（五）把資助式扶貧作為主要扶貧任務

從實踐來看，政府扶貧完成的任務主要是對村莊進行各種形式的資助。包括，通過財政資助方式，直接提供農村公共物品；通過引入市場形式資助農民合作化運動，讓農民組建新型農民合作經濟組織；給予貧困戶直接的經濟援助。

二、政府主導型扶貧模式運作存在的問題

（一）扶貧模式在具體操作上出現偏差

在中國貧困農村，選擇政府主導型扶貧模式，本應是適當而有效的，但由于在實踐中采取的是一種片面的政府主導型扶貧模式，因而削弱了政府主導型扶貧的有效作用。這種片面性體現在：首先，扶貧完全依賴政府作為，沒有充分利用政府主導下的社會扶貧的力量。強調政府主導主要是需要政府承擔起扶貧的主要職責，只要政府責無旁貸地履行起了扶貧義務，完全可以依靠自身的資源優勢爭取更多的社會扶貧力量來共同反貧困。缺乏一定的社會力量的支持，政府扶貧任務艱巨而沉重。其次，政府在扶貧中采用自上而下的方式，自拉自唱，沒有充分考慮貧困者的需求。政府扶貧帶有鮮明的政策傾向性與自利性，這主要是因為扶貧是自上而下進行的，必然會涉及到諸多政策的貫徹執行。這一點無可厚非，但是，政府扶貧同樣應該重視和考慮來自扶貧對象的需求和愿望，因為只有充分了解和尊重扶貧對象，才能發揮其主觀能動性，使其參與到扶貧事務中來。最后，政府扶貧手段囿于傳統的行政管理模式，沒有廣泛借鑒較為靈活的市場機制。政府主導下的扶貧出于工作慣性，往往容易采用行政的政策的乃至法律的手段，而較少使用市場手段。傳統行政手段有失靈的時候，需要依靠靈活的市場機制進行彌補。

（二）扶貧組織的構建與運作存在缺陷

在政府扶貧中，上至國務院扶貧辦，下至鄉政府，各級政府都有常設扶貧機構，均承擔相應的扶貧任務與職責，這些行政部門的作用在農村的扶貧實踐中并沒有得到充分體現，農村扶貧采取的是嚴重依賴扶貧工作組的工作路徑。筆者通過在廣東的實地調研發現，幾乎所有關乎村莊扶貧的事務都由工作組一手包攬，而扶貧工作組又缺乏有效的人力、物力、財力等資源的配置，所以使得最終的扶貧力度和成效不理想。首先，工作組是一個臨時機構，來到村莊扶貧的初始目的是完成某種“政治任務”。工作組成員在村莊扶貧采用年度輪換的方式，一年或幾年換一批，之后掛靠機關就基本完成了扶貧任務。這種臨時性的機構設置直接影響到扶貧模式的選擇、扶貧對象的瞄準、扶貧深入的程度等方方面面的問題。其次，既然把工作組作為政府扶貧的中堅，就應該賦予其相應權力，但是，扶貧工作組與地方的市、縣、鄉各級政府之間沒有直接的直線隸屬關系，也就無法運用足夠的行政權力來指揮地方基層政府參與扶貧工作，對扶貧的統一規劃和部署也無從做出。最后，扶貧工作組有事權而無財權，他們并不是扶貧資金的管理者，所需扶貧經費只能向有財權的各級主管機關申請，其中主要依靠自身委派單位的支持，而其所在單位既非專職扶貧機構，又非經濟主管部門，并不可能有求必應。在扶貧中采取這樣一種組織形式其結果是：一方面，扶貧工作組力量薄弱，不堪重負；另一方面，其他大量有效的扶貧資源被閑置，沒有對政府現有的各種行政資源進行有效配置。

（三）政府部門所確立的扶貧任務單一落后，忽視扶貧對象的可持續發展

把資助式扶貧作為扶貧主要任務，遠遠落后于現實的需要，而此舉使得扶貧的邊際效益遞減，沒能走上可持續發展的道路。這主要由于在資助式扶貧目標的指引下，實質上是一種“輸血扶貧”的落后模式，即以資助式扶貧為主，少開發式扶貧；以資金扶貧為主，少技術扶貧；以硬環境扶貧為主，少軟環境扶貧；以微觀切入為主，少宏觀政策指導[2]。此種資助式扶貧能夠在短期內著力進行基礎設施與公共服務建設，從而讓扶貧呈現出很多亮點，但農村貧困的根源問題及其內生機制的造血功能并未解決，扶貧表現出邊際效益遞減的特點。一個扶貧組走了，可能下一個很快又來了，周而復始，整個過程再重新演練一遍，基本上在進行重復建設，談不上可持續發展。

（四）扶貧工作缺乏統一的規范管理，扶貧績效大受影響

在扶貧資金方面，資金投放主體不明確，到位率和透明度不高。由于政府主導實施的扶貧是一種自上而下的運行模式，資金來源渠道較為復雜，運行鏈條長，環節多，很難對資金使用情況進行切實有效的監督和管理，致使大量扶貧資金沒有到位，到位資金也有可能沒有真正用在扶貧項目上。在扶貧項目的選擇方面，由于工作組的短期臨時性質和政績觀的驅使，重短期效益，輕長遠利益；重表面數字，輕實際功效。較易選擇立竿見影的“短平快”項目。在扶貧對象的瞄準方面，沒有一個規范的公開、公平、公正的實施標準，確定扶貧對象與扶貧組的所屬機關的性質與決策者的個人偏好有較大關系。

三、改進政府主導型扶貧運作模式的對策建議

（一） 扶貧主體的選擇：政府主導，其他主體參與

首先，政府是扶貧主體力量。政府主導的原則必須堅持。針對中國農村社會處于轉型期的特點，反貧困工作必須堅持政府主導的原則，進一步突出和強化政府在反貧困中的組織領導、資金投入等方面的主導地位和作用。政府在反貧困中的功能應當是倡導立法、執法、帶動、組織、示范、宣傳、協調、評價及激勵等方面[3]。當然，政府主導扶貧原則并不是說政府扶貧的唯一性，而是強調政府扶貧的中心地位。 其次，政府主動聯系和發動社會，使社會主體成為扶貧的有效補充。政府應為社會經濟組織參與扶貧制定有力政策，應允許它們采取社會行為和企業行為參與，用經濟利益作為紐帶在社會經濟組織與貧困群體之間建立起合作關系，使扶貧開發各方面的效益都達到最大化。最后，挖掘貧困者的內在核心力量。在扶貧開發中，若能結合政策，充分發揮農民的優勢特征，共同努力，必能起到事半功倍的效果。

（二）扶貧組織的構建：各扶貧主體的合理定位

扶貧工作組的定位。將扶貧工作組從扶貧的具體操作主體中解放出來，定位于宣傳指導和監督檢查。由前文分析可知，扶貧工作組作為一個臨時機構，難以成為政府扶貧的執行主體。但是作為一個上級政府部門的派駐機構，可以有效履行扶貧的宣傳指導和監督檢查的職責。

地方政府專職扶貧部門的定位。具體而言，省、市、縣、鄉四級政府，明確職責、合理定位。省級政府扶貧機關負責對扶貧進行總體的安排部署，通過區域政策和地區發展政策對貧困地區的政策性損失進行補償，為引進資本提供寬松的政策環境，以改善基礎設施為基礎手段降低貧困地區的交易成本。市一級更多的是協調、指導、服務角色。縣政府負責具體事務的實施和執行，與省、市政府相比較，應重點突出縣政府的扶貧職責。依靠產業政策和產業布局規劃促進貧困地區比較優勢項目的發育；規范村民自治，完善社會保障體系建設，為提高貧困人口的體力和智力素質創造條件。鄉政府是縣級政府管理的最直接的延伸，其主要職責是協助上級政府，并具體落實。

政府專職扶貧部門與其他非專職扶貧機構的關系定位。確立政府專職扶貧部門的主導地位。確定政府專職扶貧部門作為主管部門的行政職權，整合其他非專職扶貧機構的扶貧資源，確定扶貧事務接受專職扶貧部門的統一管理。建議將扶貧開發辦公室由政府議事協調機構調整為政府組成部門，行使行政審批和項目主管職權，承擔相應管理責任，使其與扶貧開發的長期性、艱巨性、戰略性統一協調。

（三）扶貧任務的確立：建立綜合扶貧體系

基于中國農村社區處在社會轉型這一特殊時期，有必要建立一個以“資助式扶貧”為起點、以“開發式扶貧”為核心、以“救助式扶貧”為補充的綜合扶貧體系。

首先，以資助式扶貧為基礎，啟動扶貧?！百Y助式扶貧”主要是在公共基礎設施的建設方面進行資助。“資助式扶貧”采取“輸血”的方式，較好較迅速地解決了村莊在基礎設施方面的一些燃眉之急，效果也是立竿見影的，很受群眾歡迎。但是，“輸血”式投入畢竟不能成為一種長效投入機制，只能作為起點，更重要的是要培育村莊自身的“造血”功能，也就是說在早期“輸血”之后，扶貧工作的核心應盡快轉移到“開發式扶貧”上來。其次，以開發式扶貧為核心，走可持續發展之路?！伴_發式扶貧”，從目標和路徑來看，是指充分調動、盤活村莊的各種資源，開拓創收致富的新渠道，使村莊自力更生并能可持續發展。既包括“自然資源開發”，也包括“人力資源開發”?！白匀毁Y源開發”著重在于開發村莊的農業資源，創辦村集體企業，促進村經濟的發展，重點在于安排優惠的扶貧專項貼息貸款和制定優惠政策。“人力資源開發”要倡導和鼓勵自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困戶中普遍存在的“等、靠、要”思想。進一步通過推動成人教育和科技培訓來提高貧困人口適應市場的能力。與此同時，還要進一步增加對農村地區醫療、衛生領域的投入，推進農村新型合作醫療制度的建立和完善，采取特殊措施(如減免費用)以保證合作醫療能夠覆蓋所有貧困人口。因為健康和教育同樣是人力資本的重要組成部分[4]。最后，以救助式扶貧為補充，完善扶貧。由于在極端貧困人口中存在相當一部分已經失去勞動能力的人口，他們的生活只能依靠政府，而政府從公共服務的職能出發，有必要為其提供保障。此舉稱為“救助式扶貧”。主要做法就是提供對最貧困村民的基本生活保障。

（四）扶貧管理機制的完善：加強對扶貧事務的監管

首先，建立有效的監控機制。健全和完善扶貧資金的運行管理機制，資金使用要實施陽光作業。嚴格執行公告公示制度，實施扶貧任務的貧困村要設立公告牌，標明村名、掛鉤領導和駐村干部，幫扶單位、建設內容、投資額度和建設期限。財政、扶貧部門不定期對項目實施進行檢查和督查。其次，建立客觀合理的扶貧效益評價體系。農村扶貧效益的評價涉及到經濟、社會和心理等方面，因此，制定適用于農村扶貧效益的綜合性評價指標系，是十分必要的。 綜合評價指標體系應包括經濟效益、社會效益和心理效益三個方面[5]。在這三方面建立起一系列具體量化的指標，用以對各種農村扶貧活動的效益進行定量分析。積極有效地推進農村扶貧活動。最后，重視扶貧的后續管理，建立激勵與問責制度。在扶貧資金和扶貧項目的安排上，可實行以項代獎的辦法，鼓勵扶貧開發工作搞得好的地方率先脫貧。市、縣政府在扶貧資金使用額度上要與上年扶貧資金使用情況和扶貧工作情況掛鉤，好的可在資金分配和項目安排上予以傾斜，差的要核減相應指標。同時，建立問責機制。設立一個外部監督與評估組織委員會。在外部監督與評估的基礎上，實行社會問責制，對那些違反扶貧資金使用和管理規定的行為進行披露和曝光，并要求相應責任人（包括政府官員）承擔責任。

參考文獻：

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[3]廖富洲.農村反貧困中政府主導行為的優勢與問題[J].中國黨政干部論壇，2004，(9):25－27.

[4]林毅夫.關于中國扶貧政策的幾點建議[J].發展，2005，(7):19-20.

[5]張秀蘭，徐月賓，王韋華.中國農村貧困狀況與最低生活保障制度的建立[J].上海行政學院學報，2007，(3):58-71.

[責任編輯 劉嬌嬌]