推進山東省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的社會學(xué)研究

摘要:當(dāng)前，山東農(nóng)村基本公共服務(wù)有了很大改善，但是與城市相比存在著嚴(yán)重不均衡，這種不均衡體現(xiàn)在很多方面，主要是由于政府的社會政策造成的，為了改變這種現(xiàn)狀，政府必須從體制機制建設(shè)入手，采取各種有效措施，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)最終實現(xiàn)均等化。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；社會發(fā)展；山東省

中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0135-03

在社會學(xué)研究中，關(guān)于城鄉(xiāng)不平等的研究是重要的取向之一。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)之間的差距不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域的總量差別和發(fā)展速度差距上，更主要的差距反映在社會領(lǐng)域的發(fā)展不同步上，這種不同步表現(xiàn)為政府為城鄉(xiāng)居民提供的基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡，積極推進“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略下城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的必然選擇。具體到山東省實際來看，同樣面臨著城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的重大現(xiàn)實問題，積極推進實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化對于縮小山東區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距具有重大的現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前國內(nèi)研究概述

西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)處于從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡的轉(zhuǎn)型時期，城鄉(xiāng)差距已趨于消失，加之國家提供的公共服務(wù)相當(dāng)完善，故基本不存在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問題。國內(nèi)這方面的研究主要集中在兩個方面：（1）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在不均等的原因。有的學(xué)者從制度設(shè)計的角度認(rèn)為，人為導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元體制是造成中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的制度性根源（李少惠，2009）。有的學(xué)者從公共財政供給的角度分析了非均等化產(chǎn)生的原因（馬海濤、程嵐、秦強，2008）。還有的學(xué)者從政府內(nèi)部層級的復(fù)雜性尋找原因（陳文權(quán)、張欣，2008）。（2）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的對策措施。有學(xué)者提出應(yīng)從構(gòu)建公共服務(wù)型政府角度出發(fā)，建立權(quán)責(zé)對等的公共服務(wù)型政府（馮琳、易成利、姜樹萍，2008）。有學(xué)者提出，解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化思路的確定，應(yīng)建立在統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基點上（高益群、頡鵬，2009）。還有學(xué)者提出，應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化作為構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制的主線，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化（遲福林，2008）。除了全國性的研究外，山東省內(nèi)也在這方面進行了相關(guān)研究。張述存提出創(chuàng)新公共服務(wù)載體建設(shè)，逐步扭轉(zhuǎn)農(nóng)村長期以來公共服務(wù)“邊緣化”的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均等化（2008）。王小林、郭建軍的調(diào)查研究表明，當(dāng)前山東省農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給渠道仍主要依靠農(nóng)戶自行安排，政府及其職能部門提供的服務(wù)嚴(yán)重不足，村集體及專業(yè)協(xié)會、企業(yè)等組織提供的服務(wù)非常有限（2003）。

從以上我們介紹的已有研究成果可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界絕大多數(shù)學(xué)者對現(xiàn)實社會中存在著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等化現(xiàn)象具有共識，區(qū)別在于各自所處的學(xué)科立場有所不同，由此帶來的研究視角也各有差異。除此之外，已有研究成果還有一個明顯特征，那就是多數(shù)研究成果都是從公共行政學(xué)的角度來看待和分析該不均等化現(xiàn)象的，只是將其作為政府的一個公共行政行為加以考察的，因此雖然對產(chǎn)生的原因作了比較具體的剖析，但是研究層次略顯微觀，未能從更高視野加以考察。本研究將在社會學(xué)理論框架內(nèi)，從社會結(jié)構(gòu)均衡的視角對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題進行較為深入的學(xué)術(shù)探討，力爭體現(xiàn)出社會學(xué)的研究特色。

二、相關(guān)概念及研究方法

1.公共服務(wù)與基本公共服務(wù)的含義。公共服務(wù)是指由政府出資提供，面向全部社會成員，在保障民生、增進民眾福利方面起著基礎(chǔ)作用的公共產(chǎn)品。基本公共服務(wù)則是其中對民眾來說不可或缺的最低需求產(chǎn)品。二者雖然都是由政府提供、面向全體居民的公共行政行為，但在服務(wù)范圍及領(lǐng)域、服務(wù)層次上還是不一樣的，基本公共服務(wù)更側(cè)重于“必需品”角度。

2.均等化的具體表現(xiàn)方面。均等化有著特定的學(xué)術(shù)含義，均等化是指政府在提供公共產(chǎn)品的時候，不同區(qū)域、不同群體所享受的產(chǎn)品數(shù)量、層次等方面內(nèi)容，是與其所處經(jīng)濟發(fā)展程度和生活水平相適應(yīng)的，均等化不等于平均化，均等化側(cè)重于服務(wù)對象享受機會的公平性、平等性，在此基礎(chǔ)上分階段逐步實現(xiàn)結(jié)果的相對一致。均等化在中國當(dāng)前突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的巨大差距上。

3.本項研究設(shè)計了調(diào)查問卷及訪談提綱，通過對預(yù)定調(diào)查地點的數(shù)據(jù)采集和資料搜集，為后期的資料分析和報告撰寫提供了堅實的基礎(chǔ)。整個研究緊緊圍繞著調(diào)查過程有序進行。

主要研究方法采取實地調(diào)查與文獻(xiàn)法相結(jié)合。文獻(xiàn)法主要用于研究前期的資料搜集，以便對全省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)有一個感性的、概括性的了解，確定后面的研究方向和研究角度以及調(diào)查范圍、具體調(diào)查方式。實地調(diào)查主要用于搜集全省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的實際數(shù)據(jù)，以便掌握城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的真實現(xiàn)狀，為后面確定不均等的程度以及探尋原因提供堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。具體調(diào)查方式將采取入戶調(diào)查、個人訪談和典型調(diào)查相結(jié)合，同時在相關(guān)學(xué)科理論的指導(dǎo)下進行。

本研究根據(jù)山東的現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，分別從東部、中部、西部各選取一個典型城市，分別代表經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟一般地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)，再在每個城市中依照上述標(biāo)準(zhǔn)選取三個縣（市、區(qū)），每個縣（市、區(qū)）選取一至兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取一至兩個行政村，每個行政村選取若干戶作為調(diào)查樣本，調(diào)查人員先后分三個時間段，集中對三個地區(qū)的調(diào)查對象進行了入戶訪談，填寫問卷，搜集了大量的一手資料。本研究報告就是基于這些調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析結(jié)果形成的文字材料。

三、山東省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

山東省在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)方面的財政投入一直在持續(xù)，各地政府也都出臺了不少針對本地區(qū)的相關(guān)政策，取得了一些成效。不少地區(qū)還形成了一些相對成熟的、可供借鑒的經(jīng)驗。然而總的來看，城鄉(xiāng)之間存在的差距還是比較明顯的。1.公共就業(yè)服務(wù)方面。雖然山東省各級政府一直都高度重視就業(yè)工作，近幾年在公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域方面的投入和建設(shè)力度都是有目共睹的，取得了可喜的成績，城市各級政府都建立了相對完善的公共就業(yè)服務(wù)體系。相對于城市所擁有的較為健全的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，廣大農(nóng)村的差距就凸顯了出來。尤其是針對農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)，仍是一個薄弱環(huán)節(jié)。以勞務(wù)輸出為主的地區(qū)對外出務(wù)工人員提供了一些比較初級的、低端的培訓(xùn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大務(wù)工人員在這方面的需求。不存在大量勞務(wù)輸出的地區(qū)，這方面的工作力度明顯不夠。

2.社會養(yǎng)老保險方面。全省各市縣有城鎮(zhèn)戶口的居民，通過參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險等不同保障網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老社會保險的全覆蓋。農(nóng)村目前雖然開始試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（新農(nóng)保），但由于實施時間短，加之大多數(shù)農(nóng)民的思想觀念有待轉(zhuǎn)變，農(nóng)村養(yǎng)老問題仍然基本靠家庭成員的贍養(yǎng)行為解決，缺乏政府層面的制度保障和推動力。

3.基本醫(yī)療及公共衛(wèi)生方面。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險體系和公共衛(wèi)生服務(wù)體系經(jīng)過長期的建設(shè)已經(jīng)相對完善。農(nóng)村存在的問題在于合作醫(yī)療體系未能實現(xiàn)保障對象全覆蓋、保障層次低、手續(xù)較為煩瑣。農(nóng)村在公共衛(wèi)生服務(wù)方面仍相當(dāng)薄弱，諸如計劃免疫、職業(yè)病防治、傳染病預(yù)防等方面，居民很少享受到應(yīng)有的基本服務(wù)。

4.基礎(chǔ)教育方面。城市基礎(chǔ)教育方面，尤其是義務(wù)教育方面，具有得天獨厚的師資、教學(xué)設(shè)施等優(yōu)質(zhì)資源，教育經(jīng)費得到政府財政的全額保障。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)財政提供，部分地區(qū)甚至是由鄉(xiāng)及村來解決教育經(jīng)費問題，教育投入受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度、財政收入等方面影響非常大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)當(dāng)前的教育需要。基礎(chǔ)教育中的學(xué)前教育和高中教育，城鄉(xiāng)之間的差距更為明顯，優(yōu)質(zhì)教育資源在城鄉(xiāng)地區(qū)的分配存在嚴(yán)重不均衡狀況。

5.公共文化事業(yè)方面。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民均對公共文化服務(wù)提出了更高的要求。政府高度重視城市居民的公共文化服務(wù)需求，積極推動公共文化事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，城市在公共圖書館、博物館、影劇院和其他群眾文化活動設(shè)施的建設(shè)方面投入巨大，基本上能夠滿足廣大居民的基本要求。相比之下，農(nóng)村居民在公共文化服務(wù)方面的需求受到的重視程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，無論是政府財政投入，還是發(fā)展速度，與城市相比，存在著巨大差距是毋庸置疑的，農(nóng)村這種現(xiàn)狀亟待解決。

6.公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。城市在水電氣和道路交通設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面也是農(nóng)村無法相比的，這方面的不均衡現(xiàn)象尤其嚴(yán)重。長期以來，政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入基本上僅限于城市范圍，農(nóng)村在這方面的需求被嚴(yán)重忽視。隨著新農(nóng)村建設(shè)的興起，政府財政對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度開始加大，在鄉(xiāng)村公路建設(shè)、自來水改造、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、通訊設(shè)施建設(shè)等方面的投資不斷增多，與城市的差距在逐漸縮小。但由于歷史欠賬太多，要趕上城市建設(shè)水平，還需要政府更大的努力才行。

四、非均等化現(xiàn)象產(chǎn)生原因剖析

山東省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化現(xiàn)狀是在長期的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中由于諸多因素共同影響的結(jié)果，對其中的主要原因進行分析以便今后采取措施加以改進是均等化工作和均等化進程的一個重要環(huán)節(jié)，不可或缺。

1.城鄉(xiāng)隔離的社會管理體制是非均等化產(chǎn)生的根本原因。在計劃經(jīng)濟條件下形成的社會管理體制，以城鄉(xiāng)戶籍分立為核心的制度設(shè)計人為造成了城鄉(xiāng)社會機構(gòu)的二元分割，客觀上形成了優(yōu)先發(fā)展城市的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，廣大鄉(xiāng)村則逐漸被邊緣化，這是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的產(chǎn)生根源和制度因素，是最根本的原因，其他影響因素皆由此出。

2.政府采取城鄉(xiāng)有別的資源分配方式是非均等化存在的直接原因。整個社會結(jié)構(gòu)在主客觀因素的共同影響下，逐步形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市與農(nóng)村在整個社會可支配資源分配體系中的地位是明顯不同的。城市掌握著政府全部公共資源的分配主導(dǎo)權(quán)，處于公共資源分配的主導(dǎo)地位，在實際分配資源過程中執(zhí)行著城鄉(xiāng)有別的政策，加劇了城鄉(xiāng)的不平等化，直接導(dǎo)致了農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平嚴(yán)重落后于城市的基本公共服務(wù)水平。

3.政府內(nèi)部管理體制不合理是導(dǎo)致城鄉(xiāng)非均等化的重要原因。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，層級過于煩瑣，各級政府分工不明、職責(zé)不清，導(dǎo)致農(nóng)村尤其是基層的公共服務(wù)無法落實，無人負(fù)責(zé)，逐漸形成了城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的格局。城市的政府管理架構(gòu)和管理層級明顯比農(nóng)村復(fù)雜，城市與農(nóng)村之間并未形成一一對應(yīng)的政府管理體制，導(dǎo)致農(nóng)村的許多社會事務(wù)無從尋找相關(guān)政府職能部門，出現(xiàn)了不少三不管地帶，影響了農(nóng)村基本公共服務(wù)的發(fā)展。

4.農(nóng)村公共服務(wù)提供主體單一是導(dǎo)致非均等化的原因之一。公共服務(wù)雖然是由政府提供的，但在城市，伴隨經(jīng)濟的發(fā)展逐漸形成了服務(wù)提供主體多樣化、市場化的趨勢，能夠較好地滿足城市居民對各項公共服務(wù)多樣化、層次化的需求。農(nóng)村由于市場體系發(fā)育遲緩，市場體制不健全，無法做到采取市場化提供模式，只能由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自身財力狀況提供部分基本公共服務(wù)內(nèi)容。農(nóng)村在市場化進程中未能實現(xiàn)與城市的同步發(fā)展，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的差距漸漸拉開。

5.城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)是阻礙城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的最大威脅因素。基本公共服務(wù)水平的提高是以整個社會的經(jīng)濟發(fā)展為前提、以當(dāng)?shù)刎斦嵙榛A(chǔ)的，而長期以來，政府在規(guī)劃實施城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設(shè)的過程中，對二者的投入存在著嚴(yán)重的不均衡狀態(tài)。城市建設(shè)優(yōu)先，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服從城市整體發(fā)展的需要，在很大程度上是以犧牲農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展速度為代價的，逐步形成了城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的鴻溝如果不能有效縮小并最終消除，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化就是紙上談兵，甚至二者的差距還會繼續(xù)拉大。

五、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機制建設(shè)

我們深入剖析了形成當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的諸多影響因素，找到了問題的關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上，我們就可以采取相應(yīng)的政策措施加以改善，進而逐步解決。

1.創(chuàng)新社會管理制度設(shè)計，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)體制。政府有必要改革現(xiàn)有戶籍制度，逐步取消城鄉(xiāng)對立的人口登記政策，形成城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會管理體制，這是最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的根本之策。只有從制度層面消除城鄉(xiāng)之間的不平等，才能從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的融合，實現(xiàn)整個社會的一體化管理，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化才會最終實現(xiàn)。

2.創(chuàng)新政府財政分配機制，建立統(tǒng)一的公共財政制度。城鄉(xiāng)社會二元對立，政府財政投入?yún)^(qū)別對待直接導(dǎo)致了農(nóng)村基本公共服務(wù)水平明顯落后于城市基本公共服務(wù)水平。只有將城市和農(nóng)村納入統(tǒng)一撥付體系統(tǒng)籌考慮，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、分配的均衡公共財政制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一盤棋，才能逐步改變農(nóng)村落后于城市的面貌，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平之間的差距。在今后一段時間里，政府在財政投入方面應(yīng)適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，以彌補由于主客觀原因造成的農(nóng)村社會建設(shè)歷史欠賬，提高農(nóng)村的自我造血能力，增強農(nóng)村的自我發(fā)展后勁。

3.創(chuàng)新政府行政管理體制，全面構(gòu)建公共服務(wù)型政府。政府的主要職責(zé)是為全體居民提供公共產(chǎn)品服務(wù)。政府應(yīng)以民生為主，高度重視社會建設(shè)，改變過去那種全力以赴、將絕大多數(shù)公共資源用于追求單一經(jīng)濟發(fā)展的管理取向，努力建設(shè)注重社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)型政府。

4.創(chuàng)新公共服務(wù)形式，鼓勵服務(wù)提供主體多元化。政府掌握著全部社會公共資源，在計劃經(jīng)濟體制下，社會資源有限，政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域較少，政府可以實現(xiàn)公共產(chǎn)品的單一分配；但在市場經(jīng)濟體制下，政府手中掌握的社會公共資源無論是在品種還是數(shù)量方面都呈現(xiàn)幾何級數(shù)的增長，公共服務(wù)領(lǐng)域也在不斷增加和擴大，在這種情況下，政府要想事事親歷親為已越來越力不從心，社會化、市場化的資源分配模式越來越占據(jù)主導(dǎo)地位，既簡化了程序，方便了廣大社會居民，同時將政府從瑣碎的事務(wù)性工作中解放出來，大大提高了政府工作效率和服務(wù)水平。

5.創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展。社會經(jīng)濟的發(fā)展是全體社會居民充分享受基本公共服務(wù)的物質(zhì)源泉，農(nóng)村經(jīng)濟的快速、持續(xù)發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，只有采取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展的經(jīng)濟增長模式，才有可能不斷擴大農(nóng)村基本公共服務(wù)的領(lǐng)域，提高公共服務(wù)水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的最終目標(biāo)。

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Sociological Research On Equality of Basic Public Service in Urban and Rural Areas in SHANDOGN

LI Chun-long

（Institute of Sociology，Shandong Academy of Social Sciences，Jinan 250002，China）

Abstract: It is the undeniable duty of government to offer residents equal basic public service.Due to the dual public product supply mechanism of urban and rural areas for so many years，rural residents have been treated unfairly.In recent years，Government of Shandong has to take measures and gradually realize equal basic public service.

Key words: basic public service；equalization；social development；Shandong Province[責(zé)任編輯 陳丹丹]