美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革及其對(duì)中國的啟示

摘要:美國是在城市公共服務(wù)供給機(jī)制改革方面起步較早并取得顯著成效的西方國家。美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制改革的基本思路，就是引入市場競爭機(jī)制，將政府承擔(dān)的部分公共職能推向市場，建立以市場具體運(yùn)作為依托、以政府宏觀管理為保障的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。通過30多年來的積極實(shí)踐，美國城市公共服務(wù)的供給機(jī)制已實(shí)現(xiàn)了公共機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，在主體、形式、運(yùn)作、效果上都呈現(xiàn)出與以往政府壟斷模式的不同。盡管中國與美國在歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、政治制度設(shè)計(jì)、行政權(quán)力架構(gòu)等方面仍有較大差異，但這并不妨礙中國政府對(duì)美國先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒和學(xué)習(xí)，從中獲得有益的啟示。

關(guān)鍵詞:城市公共服務(wù);供給機(jī)制;美國

中圖分類號(hào):D771.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-854X(2010)09-0045-04

公共服務(wù)(public service)是面向公民提供的用于滿足共同需要的公共事務(wù)服務(wù)活動(dòng)，具有公眾性、公用性和公益性。城市公共服務(wù)的供給，是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作，其建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r直接影響著城市化進(jìn)程的速度和質(zhì)量，以及政府與社會(huì)、企業(yè)和公民的關(guān)系。城市公共服務(wù)的目標(biāo)，是城市政府作為市民利益代表者，從整個(gè)城市健康、可持續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，提供由市場難以提供的服務(wù)，以及由市場提供但群眾支付成本較高的服務(wù)，其目的是使經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境更為優(yōu)越，城市的經(jīng)濟(jì)競爭力更強(qiáng)，社會(huì)和人的發(fā)展更均衡，城市運(yùn)行更安全、高效。①

美國是在城市公共服務(wù)供給機(jī)制改革方面起步較早并取得顯著成效的西方國家。筆者曾在美國訪學(xué)兩年，不僅從大量研究文獻(xiàn)中了解到美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的理論發(fā)展與變革路徑，也從實(shí)踐中體會(huì)到美國城市公共服務(wù)的質(zhì)量、效率與公平。本文的主旨即是，通過對(duì)美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的制度變革的整體性研究，提煉其成功經(jīng)驗(yàn)，作為中國在這一領(lǐng)域改革的借鑒。

一、美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革及其制度安排

現(xiàn)代美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的建立，在很大程度上取決于現(xiàn)代公私合作關(guān)系的演變與發(fā)展。美國現(xiàn)代公私合作關(guān)系的變革，起始于1978年前后，直接推動(dòng)了美國公共服務(wù)供給領(lǐng)域的改革進(jìn)程。這里所說的現(xiàn)代公私合作關(guān)系，就是公共部門、私營部門和其他利益相關(guān)者(如城市公共服務(wù)的消費(fèi)者、為公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、融資的提供方等)之間共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益，共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，其宗旨恰如美國“民營化大師”薩瓦斯(Emanuel Savas)所說:“旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭。”②在這一時(shí)期開始的公共服務(wù)供給領(lǐng)域的改革，還受到當(dāng)時(shí)美國政府面臨的信任危機(jī)與財(cái)政危機(jī)的影響，以及私營部門的示范效應(yīng)、利益團(tuán)體的參與推動(dòng)等，也受到了許多新的經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)理論的影響，例如，公共選擇理論主張用市場力量來改善政府的功能，提高政府效率，更多地依賴市場機(jī)制來提供公共服務(wù);代理理論直接影響到公共服務(wù)市場化中合同的簽訂形式、代理人的選擇以及代理人的激勵(lì)等;交易成本理論則為選擇公共服務(wù)供給的最佳方式提供了理論引導(dǎo)。

經(jīng)過30多年的改革，當(dāng)前美國城市公共服務(wù)的供給已經(jīng)建立了完善的、制度化的運(yùn)作程序，包括三個(gè)基本環(huán)節(jié):計(jì)劃(planning)、融資(financing)和監(jiān)控(monitoring)。③作為供給機(jī)制第一階段的計(jì)劃，就是關(guān)于公共服務(wù)的質(zhì)量、水平和影響，以及決定誰將獲得某種公共產(chǎn)品或服務(wù)的決策過程。作為供給機(jī)制第二階段的融資，不只是獲取資金以支付服務(wù)成本的決策和安排，還包括相應(yīng)的保持成本與收益平衡的成本配置。作為第三階段的監(jiān)控，是對(duì)公共服務(wù)的供給過程進(jìn)行全方位監(jiān)督，并通過實(shí)時(shí)反饋進(jìn)行調(diào)整或更改。在整個(gè)運(yùn)作程序中，監(jiān)控是最為重要的環(huán)節(jié)，任何供給過程都不會(huì)缺少這個(gè)必要的環(huán)節(jié)。

公共服務(wù)的供給機(jī)制，就是通過集體性的制度安排，對(duì)公共服務(wù)的供給者、數(shù)量與質(zhì)量、生產(chǎn)與融資方式、管制方式等作出決策、安排和監(jiān)管。在公共服務(wù)的供給方面，美國城市政府主要采用兩種類型的服務(wù)機(jī)制。一是政府代替私營供應(yīng)商來直接生產(chǎn)或分配公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府直接對(duì)服務(wù)實(shí)踐的計(jì)劃、融資和監(jiān)控負(fù)責(zé)，但服務(wù)供給的責(zé)任可能會(huì)與其他主體分擔(dān)或直接轉(zhuǎn)移給另一方。二是城市政府轉(zhuǎn)變角色，將服務(wù)供給的部分責(zé)任以及服務(wù)生產(chǎn)的責(zé)任委派給其他政府組織或私營供應(yīng)商。

美國城市公共服務(wù)的傳統(tǒng)機(jī)制主要可以分為四種模式。第一，直接安排(direct arrangement)，即承擔(dān)公共服務(wù)供給各個(gè)環(huán)節(jié)的總體工作，但不排除在某個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)有其他主體介入，比如，城市政府之間會(huì)就某項(xiàng)關(guān)于城市公共服務(wù)供給互相提供支持和幫助。第二，服務(wù)合同(service contracting)，是把某項(xiàng)公共服務(wù)的供給交予其他主體，在政府和其他主體之間建立合同關(guān)系，合同伙伴可以是營利企業(yè)、非營利組織或是其他政府組織。第三，政府間協(xié)議(intergovernmental agreements)，是在不同行政區(qū)域間重新配置和調(diào)整公共服務(wù)，政府可以通過雇用或付費(fèi)給其他政府的方式來獲得公共服務(wù)，以更好地解決地區(qū)性問題并應(yīng)付日益高漲的政府開支。第四，聯(lián)合合同(joint contracting)，即政府將公共服務(wù)的某些部分通過合同外包出去，以實(shí)現(xiàn)更為理想的規(guī)模效應(yīng)。

美國城市公共服務(wù)的調(diào)控模式可以分為財(cái)政與非財(cái)政調(diào)控兩種模式。財(cái)政調(diào)控模式主要可以分為三種類型。第一，補(bǔ)貼制(subsidy)。由政府出資補(bǔ)貼生產(chǎn)商，要求其降低所提供的服務(wù)的價(jià)格，但同時(shí)要保證服務(wù)的高質(zhì)量完成。補(bǔ)貼的形式可能是資金、免稅或其他稅收優(yōu)惠、低息貸款等。第二，憑單制(voucher)。憑單制就是政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個(gè)體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個(gè)體在政府指定的公共服務(wù)供給組織中消費(fèi)其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。憑單制的實(shí)質(zhì)，就是刺激公共服務(wù)提供主體之間的公平競爭，即利益集團(tuán)的收益多寡不由其游說能力決定，而是由消費(fèi)者的“優(yōu)惠券”投票決定。憑單制的運(yùn)作過程跟補(bǔ)貼制的運(yùn)作過程很相似，只是贊助方的目標(biāo)是消費(fèi)者而不是服務(wù)的供給者而已。重要的是，憑單制和補(bǔ)貼制為支持特定群體(如貧困群體等)獲得公共服務(wù)提供了有效的目標(biāo)財(cái)政模式。通過憑單制和補(bǔ)貼制來提供收費(fèi)服務(wù)和私營商品，可以使政府在服務(wù)接受者的支付和收益間大致平衡，降低負(fù)外部性和無效性。第三，稅收激勵(lì)(tax incentives)。為給生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)的公共部門提供財(cái)政幫助，城市政府通過稅費(fèi)降低、豁免、延期或信貸抵免等方式，刺激私營供應(yīng)商提高生產(chǎn)水平、降低成本甚至是調(diào)整產(chǎn)出內(nèi)容和質(zhì)量的熱情，和城市的目標(biāo)達(dá)成一致。

美國城市公共服務(wù)的非財(cái)政調(diào)控模式主要分為四種類型。第一，特許經(jīng)營權(quán)(franchising)。它是指在特定區(qū)域內(nèi)頒發(fā)給私營公司的排他或非排他性的提供某種公共服務(wù)的執(zhí)照。與服務(wù)合同外包中的政府向生產(chǎn)者付費(fèi)不同的地方是，政府只保留政策規(guī)劃的權(quán)力，將融資、生產(chǎn)和配置的權(quán)利下放給私營供應(yīng)商。特許經(jīng)營權(quán)是與設(shè)立行業(yè)準(zhǔn)入以及價(jià)格、投資等方面的規(guī)制配套實(shí)施的，以避免可能發(fā)生的惡性競爭，防止高價(jià)低質(zhì)等危害消費(fèi)者行為的出現(xiàn)。實(shí)踐證明，通過這一方式引入市場競爭機(jī)制，能夠有效避免壟斷，吸引民間資本，補(bǔ)充政府資本的不足。第二，非稅收激勵(lì)(non-tax incentives)。城市政府可以采取多種非稅收激勵(lì)手段吸引服務(wù)供應(yīng)商依從城市政策。地方政府可以通過減少、改變或重新界定一些不必要及不切實(shí)際的規(guī)制來吸引更多的供應(yīng)商進(jìn)入市場。第三，志愿服務(wù)(volunteerism)。市民可以自由向政府提供公共服務(wù)，從而使其他市民獲得更大范圍的服務(wù)。在美國，志愿服務(wù)活動(dòng)完全是個(gè)人的利他主義行為，服務(wù)的供給者完全沒有從整個(gè)活動(dòng)中獲得任何經(jīng)濟(jì)利益。第四，自助服務(wù)(self-help)。個(gè)人、鄰里組織或社區(qū)協(xié)會(huì)采取共同行為以減少公共服務(wù)需求。在美國，街道鄰里之間對(duì)違法行為的共同防范，就是這種服務(wù)方式的典型案例，提供這種服務(wù)的市民自身也從這種模式中受益，并有效降低了其他市民對(duì)政府的安全服務(wù)需求。

二、美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制改革的效果:以鳳凰城為例

整體看來，美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制改革的基本思路，就是引入市場競爭機(jī)制，將政府承擔(dān)的部分公共職能推向市場，政府“掌舵”、市場“劃槳”，建立以市場具體運(yùn)作為依托、以政府宏觀管理為保障的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。通過30多年來的積極實(shí)踐，美國城市公共服務(wù)的供給機(jī)制已實(shí)現(xiàn)了公共機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，在主體、形式、運(yùn)作、效果上都呈現(xiàn)出與以往政府壟斷模式的不同。

通過引入競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)了供給主體多元化、供給形式多樣化，打破了政府壟斷公共服務(wù)供給的局面。在美國，各種非政府組織、私營企業(yè)和公共部門，甚至是志愿者或個(gè)人都能參與到公共服務(wù)的供給中，供給主體由一元主體向多元主體發(fā)展的趨勢(shì)日益明顯。進(jìn)一步地，以往單一的政府供應(yīng)形式被現(xiàn)代的多種多樣的供給形式所替代，如合同外包、租賃、憑單制、志愿服務(wù)等。據(jù)1996年的統(tǒng)計(jì)，美國地方政府把能夠承包出去的公共服務(wù)(約100余種)全部進(jìn)行了合同出租，有力地刺激了競爭與民營化。從各種數(shù)據(jù)來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20%-30%。④在新的供給機(jī)制下，市場競爭代替了壟斷性服務(wù)，各類供給主體為爭奪公共服務(wù)的供給權(quán)，都必須參與市場競爭，服務(wù)效果也當(dāng)然會(huì)受到市場的檢驗(yàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在實(shí)施效果的監(jiān)管方面，城市政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)合同規(guī)定，會(huì)對(duì)由私營部門和非政府組織提供的服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)管，避免了以往由政府自身提供服務(wù)并實(shí)施監(jiān)督可能造成的種種弊端。

美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的變革，在政治層面的收益是突出的。第一，美國的各個(gè)利益集團(tuán)不再像過去一樣通過競選等政治過程向行政部門施加壓力，在一定程度上保證了公共行政過程的正常進(jìn)行。第二，相對(duì)抑制了公眾對(duì)于公共服務(wù)的過度需求，也有利于政府轉(zhuǎn)變職能和精簡政府機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代城市公共服務(wù)供給機(jī)制的多元化下，美國城市政府的主要責(zé)任是“掌舵”而不是“劃槳”，在“凡可以由私營部門和非政府組織完成更好的任務(wù)不應(yīng)繼續(xù)保留在公共部門”的思想主導(dǎo)下，各種中介組織的出現(xiàn)，以及合同外包、特許經(jīng)營等各種模式將傳統(tǒng)的由政府壟斷的職能向市場和社會(huì)力量轉(zhuǎn)移，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能。第三，促進(jìn)了公民參與的民主性的提高。公共服務(wù)供給機(jī)制的改革，使得市民大都能最直接地參與行政過程，使其更加便捷、有效地獲取服務(wù)信息，提高了公共服務(wù)的透明度，降低了政府權(quán)力的濫用，增強(qiáng)了公民對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)控力度以及對(duì)公共服務(wù)供給的責(zé)任感和參與積極性，提高了社會(huì)民主。

美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革，在財(cái)政方面的收益更為明顯。首先，這一變革從總體上改善了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。僅合同外包一項(xiàng)，每年就為美國地方政府節(jié)約15%-30%的資金。與此同時(shí)，無論是公共服務(wù)供給的成本還是供給效率或是公平性都有所保證，市民們對(duì)公共服務(wù)的滿意度也大大提高。其次，優(yōu)化了資源配置。美國城市公共服務(wù)供給的市場競爭改變了政府對(duì)公共服務(wù)“大包大攬”的局面，可以相對(duì)從容地配置行政資源，有利于政府緩解財(cái)政壓力。政府直接從社會(huì)提取資源的能力是有限的，而市場調(diào)動(dòng)資源的能力是相對(duì)無限的，公共服務(wù)市場化擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的資源及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率。這既體現(xiàn)了政府決策的“掌舵”作用，又充分利用了市場的資源配置優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了政府與市場的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

美國亞利桑那州首府鳳凰城(Phoenix)是美國第五大城市，人口約350萬。除了特殊的地理環(huán)境和自然氣候，其城市管理的高效、城市規(guī)劃理念的先進(jìn)和城市生活的人性化，都被公認(rèn)為全球城市化發(fā)展的典范之一。20世紀(jì)70年代后期以來，面對(duì)快速擴(kuò)張帶來的城市公共服務(wù)的供給壓力，鳳凰城政府通過供給機(jī)制改革，不斷提高自身的行政效率和公共服務(wù)水平，大到城市總體規(guī)劃和社區(qū)服務(wù)體系，小到有限水資源利用和垃圾回收處理，都做到了卓有成效。

20世紀(jì)70年代末，為適應(yīng)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和高通脹率，美國聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的最低收入及支出限度作出了嚴(yán)格規(guī)定。鑒于這一情況，鳳凰城的一些私營公司向市議會(huì)承諾，如果簽訂某項(xiàng)公共服務(wù)供給合同，它們將會(huì)有效節(jié)約成本。鳳凰城管理者則認(rèn)為，與其將公共服務(wù)完全承包出去，還不如將城市公共部門和私營部門同時(shí)拉入公平競爭的舞臺(tái)，從成本節(jié)約及供給效率等因素來選擇合同承包商。這一舉措拉開了鳳凰城30多年公共服務(wù)改革的大幕。在1979—1994年間，鳳凰城先后將救護(hù)車服務(wù)、收款服務(wù)、數(shù)據(jù)登記、燃料供應(yīng)、設(shè)備維護(hù)、垃圾掩埋處理、景區(qū)維護(hù)、公共防衛(wèi)、垃圾回收、老人公寓、街道修理、街道清潔、水表修理等13項(xiàng)市政服務(wù)通過56項(xiàng)合同外包出去，其中有34個(gè)合同是與私營供應(yīng)商簽訂的，其余的22個(gè)合同則保留在城市公共部門中，總計(jì)節(jié)約3000萬美元。⑤以鳳凰城的垃圾服務(wù)改革為例:1979年，市政府公共工程局發(fā)起了居民生活垃圾回收的競標(biāo)活動(dòng)，將整個(gè)城市分成三個(gè)區(qū)，并將每一區(qū)都投入到競爭市場中，由私營企業(yè)和城市公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭。最后的結(jié)果是，由合同承包商和城市公共機(jī)構(gòu)共同承接的垃圾回收項(xiàng)目在15年后成本降低了38%，每噸垃圾的回收成本從67.88美元降到41.96美元。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，通過公私合作，鳳凰城在垃圾處理方面就減少了20%-40%的開支。

鳳凰城的改革目標(biāo)是以最低的成本提供最優(yōu)的服務(wù)，公私部門之間的競爭是一個(gè)提高績效和消費(fèi)者滿意度的途徑，并不是要以私營部門來取代公共部門。有時(shí)私營部門勝出，有時(shí)則是公共部門獲得提供服務(wù)的機(jī)會(huì)。目前，類似的公私合作關(guān)系已滲透到鳳凰城的所有公共服務(wù)領(lǐng)域，供水、供電、消防、教育等領(lǐng)域都活躍著各個(gè)公私部門以及志愿者的身影。事實(shí)證明，采用先進(jìn)的管理理念，建立以市民為導(dǎo)向的服務(wù)體系，在行政機(jī)構(gòu)中引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，使公共部門和私營部門在公共服務(wù)供給方面充分發(fā)揮各自所長，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)和雙贏，不僅提高了服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，還收獲了市民滿意度的提高，為鳳凰城的快速茁壯成長奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制改革對(duì)中國的啟示

中國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)期，但由于各方面原因，這一領(lǐng)域的改革成效相對(duì)滯后于其他行業(yè)。特別是由于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)的政府把主要精力、財(cái)力用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財(cái)政支持體制，公共領(lǐng)域投入不足，公共資源缺乏，尚未形成真正的公共服務(wù)的多元化參與機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制，政府公共服務(wù)定位比較模糊，政府仍然過多地承擔(dān)了公共服務(wù)職能，難以滿足社會(huì)投資多元化與消費(fèi)多元化的需求，并導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。

就中國的實(shí)際而言，以滿足全社會(huì)成員的基本公共需求為目標(biāo)，加快建立和完善公共服務(wù)供給機(jī)制，是協(xié)調(diào)改革進(jìn)程中各種利益關(guān)系的根本舉措，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障。近年來，中國各級(jí)政府紛紛致力于構(gòu)建服務(wù)型政府，完善公共服務(wù)已是一個(gè)不可回避的重大課題。通過審視30多年來美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的實(shí)施效果，可以確信的是，這項(xiàng)改革突破了政府決策、政府執(zhí)行的傳統(tǒng)模式，能夠提高政府工作的效率，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。特別是通過政府權(quán)威與市場交換之間的復(fù)合配置，凸現(xiàn)了雙方各自的功能優(yōu)勢(shì)，為政府以更高效、更經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)施公共服務(wù)提供了更大的空間。公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)作和機(jī)制是存在普遍規(guī)律的，盡管中國與美國在歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、政治制度設(shè)計(jì)、行政權(quán)力架構(gòu)等方面仍有較大差異，但這并不妨礙中國政府對(duì)美國先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒和學(xué)習(xí)，從中獲得有益的啟示。

第一，應(yīng)樹立城市公共服務(wù)意識(shí)和和界定服務(wù)目標(biāo)。由于中國城市政府還沒有建立起公共產(chǎn)品市場競爭框架，政府權(quán)力從城市公共服務(wù)的直接供給與經(jīng)營中淡出還需要一個(gè)過程，能否及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹立公共服務(wù)意識(shí)，將在很大程度上制約著城市公共服務(wù)市場化的“時(shí)間表”。公共服務(wù)改革與創(chuàng)新的終極目標(biāo)是建立“公共服務(wù)型政府”，在界定城市公共服務(wù)目標(biāo)及責(zé)任過程中，要保證各級(jí)政府公共服務(wù)供給能力與職責(zé)的平衡。中央政府原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化再分配職能;各級(jí)城市政府則主要負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，重點(diǎn)關(guān)注本區(qū)域居民的需求，強(qiáng)化城市公共服務(wù)的供給效率和分配的公平性，提高城市政府的信任度和城市綜合競爭力。

第二，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給主體體系。公共服務(wù)的主要供給者是政府，公共部門在其中具有重要作用，但私營企業(yè)、民間組織和個(gè)人同樣可以在公共服務(wù)的供給中發(fā)揮作用。部分公共服務(wù)由市場提供，可以彌補(bǔ)政府供給的不足。政府對(duì)市場供給公共服務(wù)，可以給予政策支持，如稅收優(yōu)惠等。這可以是對(duì)所提供的服務(wù)實(shí)行稅收優(yōu)惠，也可以是對(duì)用于公共服務(wù)的捐贈(zèng)提供相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。在新一輪稅制改革中，應(yīng)明確非營利性組織的稅收政策，放寬捐贈(zèng)抵稅的標(biāo)準(zhǔn)。政府可以通過開放更多的基礎(chǔ)領(lǐng)域，讓更多市場力量參與公共服務(wù)的供給，還可以直接通過財(cái)政補(bǔ)貼，給私人提供公共服務(wù)予以資金支持，這也是借助民間力量提高公共服務(wù)水平的方式。中國政府也可以通過公共服務(wù)的外包等方式，實(shí)現(xiàn)公私部門之間的合作，讓更多的市場力量在公共服務(wù)中發(fā)揮作用。

第三，加強(qiáng)城市政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，特別是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，做好社區(qū)服務(wù)。要以保障城市基本公共服務(wù)供給為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。在縱向上，要做好分工與協(xié)作，避免職能趨同化;在橫向上，要克服公共服務(wù)管理部門職能交叉、分工過細(xì)現(xiàn)象。要盡快整合、優(yōu)化城市政府公共部門資源，科學(xué)設(shè)置公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡快解決城市政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、信息管理系統(tǒng)不科學(xué)、人才隊(duì)伍配備不合理等問題。需要強(qiáng)調(diào)的是，社區(qū)在很多情況下可以為居民提供全方位的服務(wù)，社區(qū)服務(wù)強(qiáng)調(diào)自上而下的參與，使公共政策的制定能更符合市民的需求，從而提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。社區(qū)可以自發(fā)組織諸如治安巡邏等，實(shí)施美國城市公共服務(wù)供給機(jī)制中的自我服務(wù)項(xiàng)目或是志愿服務(wù)類型。

第四，構(gòu)建公共服務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，引入市場競爭機(jī)制，打破政府壟斷，推動(dòng)政府職責(zé)的履行和公共服務(wù)型政府的建設(shè)。在公共部門引入市場機(jī)制，有利于形成對(duì)政府組織節(jié)約成本和提高效率的激勵(lì)機(jī)制，提高公共物品和公共服務(wù)的供給效率。在美國城市公共服務(wù)的供給機(jī)制改革中，通過引入市場競爭機(jī)制，有效提升公共服務(wù)供給質(zhì)量、降低成本并提高政府的信任度的做法，對(duì)于中國目前的城市化發(fā)展具有重要的啟示和借鑒作用。

第五，創(chuàng)新政府體制，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開原則。必須看到，城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革，很難在傳統(tǒng)的政府體制架構(gòu)中推展，必須建立強(qiáng)有力的公共性、回應(yīng)性、責(zé)任性、透明性和有效性的政府體制，才能為公共服務(wù)市場化這一變革提供制度化平臺(tái)。在公共服務(wù)的供給上，只有實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的原則，才能使決策者避開雜事紛擾，集中精力制定政策和進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和管理;執(zhí)行者根據(jù)公眾對(duì)服務(wù)的真實(shí)需求，創(chuàng)造性、高效率地開展工作;監(jiān)督者獨(dú)立地實(shí)施事后監(jiān)控和審查職能，對(duì)執(zhí)行者進(jìn)行公正的績效評(píng)估和責(zé)任控制。

特別要強(qiáng)調(diào)的是，城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革，不是改變企業(yè)和政府之間的上下級(jí)關(guān)系，而是在城市公共服務(wù)供給中實(shí)行市場競爭機(jī)制。在這種機(jī)制下，政府的責(zé)任是遵循和利用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府需要充分調(diào)動(dòng)、組織、協(xié)調(diào)各方力量，其本身要從傳統(tǒng)的公共服務(wù)的供給者角色向組織管理角色轉(zhuǎn)變。也就是說，強(qiáng)化政府責(zé)任是城市公共服務(wù)機(jī)制改革成功的關(guān)鍵，與之相應(yīng)，必須在推進(jìn)公共服務(wù)市場化中盡快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府和公共服務(wù)主管部門要做到盡快實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開。

城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需要各方面的條件保證，包括城市的發(fā)展程度、成熟的市場機(jī)制、公共決策的民主化、政府行為的法制化、相關(guān)政策實(shí)施的有效監(jiān)督以及信息技術(shù)的支持等。在借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須考慮到兩國在現(xiàn)代化程度、政府職能結(jié)構(gòu)、政府與社會(huì)關(guān)系以及第三部門發(fā)育狀況等方面的差異，在公共服務(wù)市場化的過程中，一方面要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與公共服務(wù)，另一方面也要注意不能把政府必須承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)職能盲目市場化，更不能放棄政府的社會(huì)服務(wù)責(zé)任。總之，就中國目前的實(shí)際來看，要實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)供給機(jī)制的改革，必須慎思、慎行，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政府監(jiān)管、提高服務(wù)水平、增加服務(wù)總量的前提下逐步開展。

注釋:

① 姜國洲:《城市政府社會(huì)管理和公共服務(wù)體制改革思路研究》，《中國行政管理》2008年第10期。

② [美]薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周至忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第12頁。

③ Robert Stein， Urban Alternatives， University of Pittsburgh Press， 1990， pp.46-50.

④ 劉厚金:《國外公共服務(wù)市場化的實(shí)踐與啟示》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期。

⑤ Robert Franciosi， Carrots and Measuring Sticks， Phoenix， AZ: Goldwater Institute， 2000， pp.56-70.

作者簡介:孫春霞，女，1974年生，新疆塔城人，法學(xué)博士，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院講師，湖北武漢，430074。

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