汶川地震災后恢復重建對貧困社區的影響*

摘要:汶川地震災后恢復重建通過政策安排、資金配置、村級項目實施等環節對貧困社區產生影響。恢復重建總體政策安排促進了災區經濟社會發展，但貧困社區從該宏觀過程中受益的程度相對較低。資金配置體現了向貧困村傾斜的意向，但貧困程度重的縣(市、區)實際落實的資金相對較少。村級項目實施推動了貧困社區和貧困人口的能力建設。災區經濟社會發展的非均衡性將比較突出，貧困社區與其他地區的發展差距可能不減反增，災后恢復重建與扶貧開發的深入結合仍面臨挑戰。

關鍵詞:汶川地震;災后重建;貧困社區

中圖分類號:C91 文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)09-0119-05

一、引言

由于自身的脆弱性，貧困人口和社區往往更容易受到自然災害的傷害，更難從災害打擊中恢復過來。汶川地震發生以后，中國高層領導人明確提出要將恢復重建與扶貧開發結合起來。“汶川地震災后恢復重建總體規劃”專門確定了對貧困社區的扶持措施。本研究旨在根據調查統計資料，就汶川地震災后恢復重建實踐對貧困社區的影響進行分析。

國家汶川地震災后恢復重建總體規劃范圍為四川、甘肅、陜西3省處于極重災區和重災區的51個縣(市、區)，總面積132596平方公里，鄉鎮1271個，行政村14565個。規劃范圍內的貧困村有4834個，占該區域行政村總數的33.7%，貧困村人口占規劃區農村總人口的22.8%，貧困村農戶數占規劃區農戶數的24.0%。災區貧困人口絕大部分居住在這些村莊。這些村莊是災后恢復重建與扶貧開發相結合的工作重點，也是本研究中貧困社區之所指。

汶川地震災后恢復重建對貧困社區的影響是通過政策安排、資金配置、村級項目實施等環節實現的。政策安排表現為各種規則，是調動各種力量和資源參與災后重建的依托，是包含貧困村在內的各種資金配置及各類項目實施的根據。資金配置在本研究中是指配置到貧困村的資金數量，它既受政策安排的影響，也受市場力量和利益相關者博弈過程的影響。村級項目實施指貧困村恢復重建項目的實施，它是在政策安排下，政府、貧困社區和其他相關力量互動的結果。村級項目實施和資金配置結果也影響著相關政策安排的實際效果。因此，政策安排、資金配置、村級項目實施是從抽象到具體、從宏觀到微觀的關系。這一關系過程為全面深入把握災后恢復重建對貧困社區的影響提供了線索。

“汶川地震災后恢復重建總體規劃”“是制訂恢復重建專項規劃、政策措施和恢復重建實施規劃的基本依據，是開展恢復重建工作的重要依據，任何單位和個人在恢復重建中都要遵守并執行本規劃，服從規劃管理”①。具體政策安排、資金配置、村級項目實施均需依照該規劃，因此，“汶川地震災后恢復重建總體規劃”是最基本的政策安排，是組織、協調各類恢復重建資源和力量的框架和平臺，也是認識災后恢復重建對貧困社區的影響的切入點。影響汶川地震災區恢復重建的基本力量有四支:政府、社會組織、市場、災區民眾。政府的力量是最重要的，各級災后恢復重建規劃以政府投入為基本依托，在整合政府、社會組織、市場、災區民眾的作用方面發揮著基礎性作用。

二、恢復重建政策安排對貧困社區的影響

汶川地震災區地形地貌復雜，自然災害頻發，生態環境脆弱，生態功能重要，經濟基礎薄弱，貧困人口集中。汶川地震發生后，災區4834個貧困村土地資源、農戶生命財產、基礎設施和公共服務設施遭受巨大損失，貧困人口大幅增加，貧困發生率上升，減貧與發展面臨巨大沖擊。②

“汶川地震災后恢復重建總體規劃”提出了財政、稅費、金融、土地、產業、對口支援、援助等方面的支持政策。財政政策的核心在于通過建立恢復重建基金、加大轉移支付力度、支持利用國外貸款等措施增加災區財政能力。稅收金融政策的關鍵在于通過貸款、融資、保險和機構發展等方面的優惠政策吸引資本向災區流動，刺激投資。土地政策方面提出了重建項目土地轉讓費用優惠、用地手續簡化等特殊政策。產業政策方面涉及重振旅游經濟、促進農業生產、支持骨干企業、推動科技創新、促進商貿流通、調整行業準入、淘汰落后產能等七項措施。對口支援方面明確了19個省(市)對口支援規劃區內24個縣(市、區)的任務。援助政策方面提出了教育援助、孤殘救助、就業援助、扶貧援助、社會保障、法律援助等措施，確定了直接涉及貧困人口的援助政策。此外，“汶川地震災后恢復重建總體規劃”還提出了開展社會募集活動、推進以工代賑、恢復重建項目優先招用災區勞動力和采購災區產品、鼓勵社會力量參與災后重建等措施。

災后恢復重建政策安排對貧困社區的影響體現在以下幾個方面:

首先是對公共設施的影響。汶川地震給災區公共基礎設施(道路、橋梁等)和公共服務設施(學校、醫院等)造成劇烈破壞。因其特殊屬性，政府在這些公共設施的重建中承擔了主要責任，相關財政支持政策將大量財政資金投向這一領域。災區9813.96億恢復重建規劃資金中，用于公共基礎設施的為2062.72億元，用于公共服務設施的為1097.17億元，二者合計約占全部規劃投入的三分之一。由于政府投資在中國是比較安全的，政府項目吸引市場資金的能力本來就很強，再加上為鼓勵市場資金投向災區公共設施而出臺的稅收和金融優惠政策的激勵，3000多億規劃投入帶動大量信貸資金、企業資金投向災區公共設施建設。因此，災區公共設施恢復重建取得顯著效果，其質量遠遠超過災前水平。災區拔地而起的一所所建筑壯觀、設計合理、功能先進的中小學校就是明證。高質量的公共服務設施無疑為災區提供了經濟與社會發展的優越條件，但值得指出的是，公共設施通常是以城鎮和工業為中心的，因此農村特別是農村偏遠貧困社區從中受惠的程度將遠不及城鎮。

其次是對市場的影響。災后恢復重建調動大量資金迅速投向災區，特別是集中投向建筑與工程領域。這直接導致災區建材等相關產業市場需求旺盛，價格高揚，利潤增大，并進而導致其上下游產業的發展和勞動力成本價格上漲。其結果是:(1)水泥、磚瓦、沙石等行業迅速擴張，近期利潤增加，但面臨重建結束后生產能力過剩與閑置的威脅;(2)住房建材與人工費用上漲，城鄉居民承擔的住房維修重建成本增加;(3)建筑與基建工程領域就業機會增加，大小工日工資增加，災區農村勞動力務工創收空間增大;(4)餐飲、交通運輸等相關行業市場需求增大。③此外，災后恢復重建的相關產業支持政策、稅收信貸支持政策為一些具有當地特色的產業發展提供了契機(如圍繞地震遺址為主題的旅游業、民族手工業品加工業)，也為中小企業創業投資提供了市場和融資方面的新機會，為特色農業、產業化農業的發展創造了更好的條件。概括而言，災后恢復重建一方面推動了宏觀經濟增長，增加了就業機會和創收機會，另一方面提高了住房維修重建等方面的生活生產成本。這種市場變化對不同類型農戶的影響是不一樣的。那些缺乏勞動力和經營條件的家庭，將變得更加困難;而那些擁有勞動力和經營條件的家庭可通過務工、經商和投資增加收入，彌補住房維修重建帶來的損失，并進而獲得發展。由于貧困農戶通常是勞動力不足、經營條件差的家庭，因此貧困人口和社區從市場變化中獲益的機會更少。

第三是對社會力量和社會資源的影響。災后恢復重建工作鼓勵和推動了各種民間組織、國際雙邊多邊機構、企業、公民個人通過人力資源、捐贈資金與物資扶持災區恢復重建。這部分資源中，有相當大的比例是按支援者意向使用的，而扶貧一直是這類意向的一個焦點。因此，災后恢復重建為社會資源參與扶貧提供了廣闊的舞臺。

第四是對貧困農戶物質資本的影響。災后恢復重建除了通過公共設施、市場變化、社會資源對貧困社區產生影響以外，還直接通過到戶補貼對貧困人口產生影響。到戶補貼可分成住房維修重建補貼、農業與福利補貼兩類。住房維修重建補貼針對維修重建戶，其額度一般不能滿足住房維修重建(特別是重建)的需要。災區農戶為住房維修重建而負債的情況非常普遍，例如，四川省扶貧辦2009年8月組織全省39個極重和重災縣開展的受災貧困村農戶負債及負擔情況調查表明，39縣2516個貧困村72.63萬農戶中，約有15萬重建戶、11萬加固維修戶，重建戶戶均負債約4萬元、人均1.2萬元，維修戶戶均負債約0.5萬元、人均約0.15萬元。由于領取重建補貼需以住房重建進度為依據，很多家庭為獲得補貼大力舉債建房，沒有認真考慮建房時機和還債能力。在這個意義上，住房重建補貼推動了農戶建房，促進了農戶住房條件的改善和物質資本總量的積累，但卻伴隨著家庭債務負擔的普遍增加。一些生計條件好的家庭用2-3年清償債務沒有太大的問題，但那些生計條件差的貧困農戶則很難還清這些債務。在沒有住房補貼的情況下，這些貧困農戶可能會放棄蓋房，代之以維修住房或通過其他形式暫時解決居住問題。災區農業與福利補貼(糧食直補、低保、新型農村合作醫療)面向所有符合條件的農戶，盡管其數量有限，但因政策傾斜而在總體水平上優于非災區，能夠促進物質資本條件的改善。總的來說，災后恢復重建通過到戶補貼而對農戶(包括貧困農戶)產生的影響是積極的，促進了農戶物質資本的積累與發展。但貧困農戶的情況比較特殊，債務負擔讓他們更加脆弱，更加難以從貧困中翻過身來，盡管他們的物質資本總量也得到了顯著增加。

三、恢復重建資金配置對貧困社區的影響

“汶川地震災后恢復重建總體規劃”確定了1萬億元的災后重建資金需求。中央財政按照總需求30%左右的比例建立中央地震災后恢復重建基金，其余部分由對口援建資金、地方政府財政資金等構成。這些資金的配置是各項支持政策發揮作用的關鍵支撐。

貧困村地理位置通常更偏遠，屬于山區的情況更多，農戶居住更分散，發展條件更差，恢復重建成本通常更高。為了幫助這些村莊搞好恢復重建，除了像其他村莊一樣得到相關支持外，中央地震災后恢復重建基金還專門辟出156.8789億元用于貧困村恢復重建。這反映了災后恢復重建工作向貧困村和貧困人口的傾斜，體現了災后恢復重建與扶貧開發相結合的精神。但值得注意的是，不論是貧困村還是其他農村地區，實際到位的資金均遠未達到規劃水平，并且不同地區與規劃水平的差距并不相同。在這種情況下，考察實際落實的資金情況更能說明問題。

規劃區156.8789億元貧困村災后恢復重建規劃資金(不包含住房與公共服務設施重建資金)中，四川省占57.4%，甘肅省占33.4%，陜西省占9.2%，四川省占大多數。4834個貧困村中，四川有2516個，占52.0%。規劃區51個縣(市、區)中，四川有39個，占76.5%。10個極重災縣均在四川。④2009年底已落實的貧困村災后恢復重建資金中，四川省占66.8%，甘肅省占25.0%，陜西省占8.2%。⑤基于這些，并考慮到數據的可比性與可得性，接下來以四川省為例對不同縣(市、區)貧困村災后恢復重建資金的落實情況(數據統計截至2009年9月底，2009年10月至今新落實的資金很少)進行具體分析。

根據四川省貧困村災后恢復重建已落實資金統計，不論是村均資金還是人均資金，規劃區39個縣(市、區)的貧困村恢復重建資金差別都很大。村均恢復重建資金在200萬元以上的縣(市、區)有都江堰市、綿陽市游仙區、安縣、彭州市、廣元市利州區、三臺縣，平均每個貧困村落實的恢復重建資金達295.2萬元。貧困村村均恢復重建資金在60萬元以下(不含60萬元)的縣(市、區)有茂縣、汶川縣、中江縣、蘆山縣、羅江縣、廣元市朝天區、漢源縣、寶興縣、松潘縣、理縣、黑水縣、小金縣、九寨溝縣，平均每個貧困村落實的恢復重建資金只有14.3萬元。人均恢復重建資金在2000元以上的有崇州市、大邑縣、江油市、北川縣、平武縣、游仙區，貧困村人均恢復重建資金3131元。人均恢復重建資金在500元以下的有羅江縣、蘆山縣、漢源縣、中江縣、九寨溝縣、黑水縣、朝天區、廣漢市、寶興縣、綿竹市、汶川縣，貧困村人均恢復重建資金328元。⑥

用作比較時，不論村均資金還是人均資金，都有一定的缺陷。村均資金的缺陷在于，不同村莊規模不一樣，而人口規模不同，對部分恢復重建資金的需求就不一樣。人均資金的缺陷在于，有很多恢復重建項目(如村組道路)的資金需求與人口規模不是簡單的對應關系。一個2000人的村莊所需道路投資可能多于200人的村莊，但不會十倍于200人的村莊。村均和人均資金的共同缺陷則在于，它們都不能反映村莊地理、地質和居住集中程度等方面的差別，而這些差別與資金需求具有密切關系。此外，評估貧困村恢復重建資金配置的合理性還需考慮受災程度和貧困程度的差別。

從受災程度和貧困程度來看，極重災縣村均落實資金154.02萬元、人均落實資金為1271元，重災縣村均落實資金93.16萬元、人均落實資金為969元，恢復重建資金呈現出了向極重災區集中的特點。但值得關注的是，在同等受災程度下，恢復重建資金仍呈現出非均衡分布的特點。從村均數據來看，極重災縣中，省級貧困縣村均恢復重建資金為124.65萬元，而非貧困縣為198.05萬元;重災縣中，國家級貧困縣村均恢復重建資金為60.71萬元，省級貧困縣為99.37萬元，而非貧困縣為123.1萬元。從人均數據來看，極重災縣中，省級貧困縣中貧困村人均恢復重建資金為1456.0元，而非貧困縣為993.5元;重災縣中，國家級貧困縣中貧困村人均恢復重建資金為643.6元，省級貧困縣為951.3元，而非貧困縣為1618.3元。⑦除了極重災縣人均數據外，其余數據均顯示，非貧困縣得到的資金多于省級貧困縣，省級貧困縣得到的資金又多于國家級貧困縣。考慮到貧困縣通常更加偏遠，山區多，交通不便，農戶分布更加分散，貧困村恢復重建資金非均衡分布的不合理性是顯而易見的。

貧困村恢復重建資金來源包括重建專項基金、財政扶貧資金、對口援建資金、捐贈資金等，其中重建專項基金和對口援建資金是貧困村恢復重建資金的主要來源，占到總額的89.3%。非貧困縣的貧困村恢復重建資金基本上來源于重建專項基金和對口援建資金，兩項資金占全部資金的比重在極重災縣為100%，在重災縣為98.7%。貧困縣的貧困村恢復重建資金來源渠道較多，包括財政扶貧資金、捐贈資金等，但主要仍來源于重建專項基金和對口援建資金，兩項合計占75%以上。⑧配置到非貧困縣的重建專項基金和對口援建資金數量明顯多于貧困縣特別是國家級貧困縣，由于這兩項資金在貧困村恢復重建資金中占有較大份額，因此貧困村恢復重建資金呈現出向非貧困縣集中的特征。這種局面將加大貧困地區與非貧困地區的差距，不利于推進汶川地震災區的減貧進程。

四、恢復重建項目實施對貧困社區的影響

災后恢復重建項目中，除了公路等面向所有人群的項目外，還有專門針對貧困村的項目。這類項目包括村內道路、灌溉設施、人飲設施、可再生能源、基本農田、入戶供電設施、村級互助資金、生產啟動資金、生產發展資金、能力培訓、農戶“五改三建”等，均為小型項目，其具體執行狀況對貧困村恢復重建與扶貧開發具有直接影響。

在具體執行層面，村級災后恢復重建項目涉及的行為主體主要有基層扶貧辦、村兩委和農戶/村民。縣扶貧辦代表政府“組織、指導貧困村災后恢復重建項目的實施與管理”。村兩委是政府與農戶的紐帶，負責恢復重建項目的具體實施，包括組織農戶選擇項目、建設項目、監督管理項目以及協調與政府的關系。村民是項目的直接受益者，在扶貧辦和村兩委的組織下參與項目選擇、建設和監督管理。例如，四川省貧困村災后恢復重建資金絕大部分(75%以上，其中國家級貧困縣為87%)是由扶貧部門通過村兩委和村民執行的。農戶積極參與了重建項目優先序選擇、項目投工投勞、項目資金與質量監督等環節。⑨

已有研究表明⑩，在基層扶貧辦、村兩委以及農戶/村民的密切合作下，貧困村災后恢復重建項目的實施呈現出以下重要特征:第一，堅持規劃先行。在扶貧辦的指導下，貧困村堅持以規劃統領恢復重建工作。這種做法促進了村級恢復重建項目與更大范圍恢復重建工作的協調，促進了短期目標與長期目標的協調，促進了恢復重建與扶貧開發的結合，同時也為農戶參與拓展了空間，為資源整合搭建了平臺。第二，農戶全程參與。在恢復重建工作中，扶貧辦將農戶參與擺在重要位置，強調運用參與式方法編制項目規劃和組織項目實施。在項目規劃中，要求農戶積極參與災后發展問題分析，對恢復重建項目進行排序，討論項目建設模式與具體方法。在項目實施中，倡導農戶投工投勞，發動農戶共同討論解決勞動力短缺、資金不足、建材緊張、技術缺乏、后續管理等現實問題。在項目管理上，倡導“集體的事情大家管”，推動農戶民主選舉產生重要建設項目的施工組、物資組、理財組、監督組、協調組等，采購物資、管理資金、組織施工、協調矛盾，并積極參與監督項目質量，保證項目建設進度和資金使用效益。第三，資源有效整合。資源整合是指將屬于不同個人或組織的資源(資金、生產工具、物資等)集中起來統一使用，包括村內資源整合、政府不同部門資源的整合、民間組織和各種社會力量提供的資源的整合等。以四川省廣元市利州區馬口村為例，該村在建設集中安置點36戶住房時，將自籌資金、國家重建補貼集中起來統一使用，取得了很好的效果;在建設村組道路等基礎設施時，除爭取財政扶貧資金外，還積極整合了畜牧、水利、交通等項目資金和部門幫扶資金，整合了香港樂施會捐贈資金56萬元。在地震后一年時間內，馬口村農戶自籌資金(含投勞折資)近900萬元，整合財政扶貧資金115萬元，政府部門資金150萬元，信貸資金165萬元，社會援助74萬元，整合資金總額達到1400余萬元。

基層扶貧辦、村兩委和農戶/村民密切合作下的項目實施過程對于扶貧開發工作具有重要意義。首先，這種合作保障了恢復重建項目反映多數農戶/村民的需求，少數村莊精英控制恢復重建資源的可能性降低。其次，項目實施過程同時是村級組織和農戶能力的建設過程，村級組織和農戶能力在參與恢復重建活動的過程中得到有效提升，農戶/村民、村兩委、政府的關系得到改善，村莊社會資本增加，農戶合作能力與水平提升。第三，扶貧開發與可持續發展問題受到村莊內外重視，這有助于激發村莊內部扶貧開發意識，推動外部資源向貧困村莊流動。換言之，基層扶貧辦、村兩委和農戶/村民密切合作下的項目實施過程除了保障恢復重建項目本身的實施并提高其質量外，還由于其強調規劃、參與、資源整合等特點，使恢復重建過程同時表現為貧困村能力的建設過程，表現為人力資本和社會資本的培育積累過程。

五、結語

汶川地震災后恢復重建使災區公共設施和宏觀投資環境大幅改善，建筑、運輸、旅游、餐飲、娛樂等行業加快發展，社會事業全面提升，災區經濟近幾年預計將保持較快增長態勢。此一宏觀經濟與社會發展過程是整個災區減貧與發展的基礎性力量。

國家“汶川地震災后恢復重建總體規劃”在政策安排、資金配置、村級項目實施等層面均體現了對貧困社區和貧困人口的傾斜性支持，促進了恢復重建與扶貧開發的結合。但是，由于這種支持力度有限，特別是由于貧困人口利用各種機會的能力相對較弱，恢復重建實踐中也暴露出災區減貧工作所面臨的一些挑戰。農戶層面，住房維修重建的債務負擔使貧困農戶沒有經濟能力抵御市場、疾病等各種風險，更沒有資金去利用市場機會，脆弱性大增。村莊和縣(市、區)層面，貧困縣和貧困村距經濟中心相對較遠，從宏觀投資環境和市場機會中獲益的能力相對更弱。貧困縣特別是國家級貧困縣用于貧困村災后恢復重建的資金明顯少于非貧困縣。因此，災區經濟社會發展的非均衡性將比較突出，貧困社區與其他地區的發展差距可能不減反增，恢復重建與扶貧開發的深入結合任重而道遠。

注釋:

① 國務院抗震救災總指揮部災后重建規劃組:《汶川地震災后恢復重建總體規劃》(內部資料)，2008年9月，第30頁。

②③ 國務院扶貧辦外資項目管理中心:《貧困村災后恢復重建監測評價基線調查報告》(內部資料)，2009年，第10-11、19-22頁。

④ 國務院扶貧辦貧困村災后恢復重建規劃工作組:《汶川地震貧困村災后恢復重建總體規劃》(內部資料)，2008年，第4、51頁。

⑤⑥⑦⑧ 國務院扶貧辦貧困村災后重建辦:《貧困村災后恢復重建資金落實情況統計》(內部資料)，2009年，第1、3、6、8頁。

⑨ 國務院扶貧辦貧困村災后重建辦:《汶川地震災后貧困村恢復重建培訓案例》(內部資料)，2009年，第21-23頁。

⑩ 國務院扶貧辦貧困村災后重建辦:《汶川地震災后貧困村救援與恢復重建政策效果評價報告》(內部資料)，2009年，第31-35頁。

作者簡介:陸漢文，男，1971年生，湖北云夢人，歷史學博士，華中師范大學減貧與鄉村治理研究中心主任、社會學院教授，湖北武漢，430079。

(責任編輯劉龍伏)

*本文系教育部人文社會科學研究項目“組織化與汶川地震災區貧困村恢復重建”(項目批準號:09YJA840010)和中央高校科研基本業務費資助項目“地震災區農村生態、社會與文化綜合重建研究”(項目編號:CCNU09B02004)的階段性成果。