加快推進福建城鄉一體化發展路徑探析

一、加快推進城鄉一體化發展的意義

1、推進城鄉一體化發展是經濟社會發展進入新階段的客觀要求。胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上指出，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。經過三十二年的改革發展，我們福建省綜合經濟實力跨越新臺階，目前已進入工業化、城鎮化加快推進的關鍵時期，初步具備了工業反哺農業、城鄉支持農村的基礎和實力。這就要求我們在推進海峽西岸經濟區建設過程中，必須準確把握我省目前所處的發展階段，遵循經濟社會發展的客觀規律，把城市與農村、工業與農業作為一個整體，納入經濟社會發展統一規劃，在統籌城鄉改革和發展上取得重大突破，建立市場經濟體制下平等和諧的城鄉關系，形成發展優先、城鄉融合、工農協調、成果共享的城鄉經濟社會發展一體化新格局。

2、推進城鄉一體化發展是實現全面建設小康社會目標的必由之路。改革開放以來，我省農業和農村發生了翻天覆地的變化，但城鄉發展仍然很不平衡，農業基礎薄弱、農業生產力落后、農村社會事業滯后的狀況仍很突出，持續推進城鄉經濟社會一體化發展的長效機制遠未建立起來。特別是，隨著我省工業化、城鎮化、市場化加快推進，農村土地、資金、人才等要素流失的速度加快，城鄉發展差距呈拉大趨勢。全面建設小康社會，最艱巨最重要的任務無疑在農村;加快推進現代化，必須妥善處理工農、城鄉關系。沒有農業現代化就沒有全面現代化，沒有農村繁榮穩定就沒有全省繁榮穩定，沒有農民全面小康全省全面小康就無從談起。只有統籌城鄉改革發展，從體制機制上構筑城鄉經濟社會發展一體化新格局，才能不斷強化現代農業基礎，加快農村經濟發展，促進農民持續增收，推進農村全面進步，也才能確保我省提前3年實現全面建設小康社會的奮斗目標。

3、推進城鄉一體化發展是推動體制機制創新、消除城鄉二元結構的重要途徑。構筑城鄉經濟社會發展一體化新格局，關鍵是要調整工農關系、城鄉關系，建立健全以工促農、以城帶鄉的長效機制，全面構建城鄉經濟社會發展一體化的制度體系。在海峽西岸經濟區建設過程中，必須按照統籌城鄉發展要求，在城鄉體制改革關鍵環節上取得突破，穩定和完善農村基本經營制度，完善農業支持保護制度，建立現代農村金融制度，建立促進城鄉一體化發展一系列體制機制。這是加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要途徑。

二、推進福建城鄉一體化發展面臨的主要問題

1、城鄉一體化發展的體制機制亟待建立。如前所述，福建目前總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展新階段。在這一階段，促進城鄉一體化發展體制機制亟待建立和完善，需要下更大決心來調整國民收入分配結構，統籌協調城鄉經濟社會發展機制。尤其在規范轉移支付、完善農業補貼政策、加強政府支農資金管理等方面需要扎實推進;一些涉及統籌城鄉發展的深層次改革，如推進大中城市戶籍制度改革，建立覆蓋城鄉的統一的社會保障體系，以及形成促進農村土地依法流轉的機制等方面，需要進一步加大改革力度。在調研過程中，我們深切感到一些地方鄉鎮財政與事權不對稱，缺乏調控權力，鄉鎮發展受到一定影響;一些地方農村基層組織尤其是村級集體組織收入來源減少，支出增加，經濟綜合實力有所下降，調節功能有所減弱，導致農村基層干部工作難度加大。所有這些問題，顯然都不是農村、農民單獨就能解決的，它需要體制機制制度的調整和合理安排。

2、支持新農村建設的投融資體系和財政支農政策機制安排不科學、不完善。由財政資金引導、農民投入為主體、企業參與、社會各界積極支持新農村建設的投融資體制尚未建立。由于單個農戶貸款規模小、手續麻煩，造成農村金融成本大、風險高，使得金融機構都把投資重點轉入城市，農村資金被城市和工業抽走，農村金融融通渠道不通暢，嚴重制約了農村經濟的發展、壯大。同時，由于農業、農村是弱質產業和弱質區域，迫切需要財政資金的支持和傾斜在國內外都已是共識。然而，在實際操作中，我省財政支農資金的制度安排上存在嚴重缺陷——缺乏一個穩定的增長機制。我省財政支農資金占當年農業總產值的2%-3%，占當年財政支出的比重長期在一位數內徘徊。按照相同的口徑，發達國家的支持水平普遍在30%-50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家在10%-20%。作為統籌城鄉發展的重要執行層次——縣鄉兩級政府的財政保障不足，經常發生資金挪用、擠占等現象，使強農惠農政策、資金、技術和新的制度安排等反哺供給常常難以到達反哺需求層。尤其在農村公共產品和服務提供方面，工業反哺農業、城市支持農村的配套稅收政策和一些實質性政策仍然比較缺乏;同時各級財政資金還存在配合不夠的問題，從而難以形成反哺“三農”合力。

3、農村公共事業發展滯后。由于歷史欠賬較多，農村基礎比較薄弱，特別是水利、交通、電力、通信條件較差，農村社會保障、教育、文化、醫療等公共事業的發展還相對滯后。農村社會保障體系建設剛剛起步，在政府財政的支出中，用于農村社會救濟的比例偏低，農民養老保險和醫療保險投入不足，無論是覆蓋面還是保障水平，都與城市存在較大差距。近幾年雖然各地加快建立城鄉統一的社會保障體系，但在擴大覆蓋范圍、保證補貼資金的穩定投入、形成與城市的社會保障體系接軌目前有較大難度。在公共衛生方面，全省醫療機構和專業技術人員主要集中在城市，農村衛生機構設備差、技術力量薄弱、村社醫療站點建設滯后，農民看病遠、就醫難的問題突出，計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目無法正常開展，某些已經得到控制的地方病、傳染病的發病率出現了反彈，一些農村地區職業病和環境污染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。在社會文化生活方面，農村文化生活比較貧乏，真正反映農民生活、農民喜聞樂見的精神產品比較短缺，一些封建落后的文化現象還有一定抬頭。

4、城鄉居民收入差距擴大。自1985年以來，全省城鎮居民人均可支配收入增長速度大大快于農民人均純收入，收入水平由733元增加到2008年的17961元，增長了23.5倍，年均遞增14.9%;同期農民人均純收入僅由396元增加到6196元，增長14.6倍，年均遞增12.7%，比前者低2.2個百分點。由此，導致城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比，從1.85:1擴大到2.90:1。根據美國經濟學家庫茲涅茨研究，經濟成長和總收入差異之間存在著一種“先加劇后改善”的倒U型庫茲涅茨曲線聯系。從我省發展趨勢看，城鄉居民間收入差距在短期內難以消除，將沿著一條“擴大-穩定-縮小”的軌跡運行。為了縮短消除城鄉居民收入和發展差距，加大相關政策的干預和調控尤顯必要。

三、加快推進福建城鄉一體化發展的路徑

1、科學制定城鄉一體化發展規劃。一是建立城鄉一體的規劃管理新體制，理順規劃職能，打破現行的部門和行業各自規劃、自成一體、缺乏銜接的規劃體制。二是以編制市縣域總體規劃為重點，進一步調整完善市縣級土地利用總體規劃和城鄉一體的供排水、公交、生態建設與保護等專項規劃，規范建設項目規劃選址，合理安排市縣域范圍內城鎮建設、生態保護、農田保護、農村社區和公共設施的空間布局。三是堅持高起點規劃、高標準建設、高水平管理，做大做強中心城市，推動城市聯盟，促進城際協作，逐步形成以區域中心城市為骨干、中小城市和小城鎮為基礎的城鎮體系。四是堅持把園區發展與小城鎮規劃結合起來，制定重點鎮、重點園區、重點產業發展規劃，促進項目和產業向園區集中、農村人口向重點鎮(村)集中，推動小城鎮成為連接城市和農村的重要節點。

2、加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制。一是以增強基層財政能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革。鄉財政管理體制改革的出發點，應著眼于解決城鄉財政分配的公平性和縣鄉財政困難兩個根本問題，切實體現財權和事權的匹配，以事權定財權、以責任定財權，增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。適度擴大縣域發展自主權，增加對縣鄉的一般性轉移支付，促進財力與事權相匹配。二是優化公共財政投向。加快建立健全統一、規范、透明的省級財政轉移支付制度，逐步增強基層政府提供公共產品和服務的能力，確保公共財政陽光普照廣大農村。集中財力優先安排農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共品和服務，確保各級財政新增加教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，政府征用土地收益用于農村的比例要有明顯提高，確保用于農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。

3、合理統籌城鄉產業發展。一是完善城鄉產業布局，積極推進特色農業的區域化布局、規?；_發、專業化生產、集約化經營，整合優化各類開發區、工業園區，大力推進城鄉工業開發區、工業園區集聚，努力構建產業聯動、就業轉移、人才交流新機制。二是強化工業在統籌城鄉產業發展中主導作用。著力建設海峽西岸先進制造業基地，提高產業集中度和綜合配套能力，輻射和帶動縣域產業發展。重點扶持一批重點產業、特色產業集中區建設，形成工業發展和環境保護相協調的縣、鄉(鎮)工業發展格局。三是大力發展現代農業。加快轉變農業發展方式，積極發展特色農業、品牌農業，鼓勵發展生態現代農業、休閑觀光農業，促進農業結構優化升級，提高農業的組織化、規?；藴驶?，加快建設一批特色優勢農業產業區，加快形成貿工農一體化發展的產業體系。四是加快發展城鄉一體的現代服務業。依托區域中心城市、產業集聚區、貨物集散地、交通樞紐和港口資源，完善公共物流信息平臺和物流技術標準化體系，建設區域物流節點城市和一批現代物流園區、大中型綜合性現代物流中心，建設省際邊界糧食、農產品、建材等專業物流園區。以濱海旅游、生態旅游、紅色旅游和文化旅游為重點，進一步整合城鄉旅游資源，打造濱海藍色生態、山地綠色生態兩大旅游帶，構筑閩東北、閩西南、閩西北三大旅游協作區。

4、整體推進城鄉一體化配套改革。統籌城鄉發展、推進城鄉一體化，關鍵是打破城鄉二元體制結構。一是加快戶籍管理制度改革，放寬城鎮準入條件，凡有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農村居民及其隨同居住的直系親屬，準予其在城鎮落戶，逐步取消農業和非農業的戶口性質劃分，按實際居住地登記為“居民戶口”，實行一元化的戶口登記制度。加快與戶籍制度相關的配套改革，逐步消除城鄉居民在就業、教育、醫療、社會保障等方面不合理的政策限制，建立城鄉統一、戶籍聯網的新型管理制度。二是推進農村集體建設用地市場化改革，探索建立農村集體建設用地直接進入工業用地市場，允許農村集體土地跨過土地一級市場直接進入二級市場實現流轉和經營，緩解工業化和城鎮化進程中的土地供給約束。積極探索以集體建設用地入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業，使廣大農民能直接分享工業化利益。三是創新農村金融制度，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。加快農信社試點改革的步伐，堅持為“三農”服務的市場定位，使之真正成為支持“三農”發展的主力軍。建立農村中小企業擔保體系，鼓勵設立農村信用擔保機構，支持小額信貸機構發展。適當降低農村金融市場的準入門檻，探索建立農村存款保險機制，保障農戶存款與農村金融機構的可持續發展。

5、切實推進城鄉公共服務均等化。大力推動城鄉教育、文化、衛生、體育等社會事業共同發展，促進公共服務向農村拓展，實現城鄉公共服務均等化。一是把提高九年義務教育重點放在農村，完善農村義務教育經費保障機制，優化農村義務教育布局結構，推進城鄉教育一體化改革試點。二是加強城鄉公共衛生服務體系建設。重點加強未達標老區、經濟欠發達縣的縣醫院、縣中醫院、婦幼保健院改擴建，繼續推進每年百所鄉鎮衛生院改造提升工程，完善農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務網絡。三是完善城鄉基層文化體育設施。繼續實施每年百所鄉鎮綜合文化站改造建設工程和全國文化信息資源共享工程，重點加強社區文化中心、行政村文化室建設，繼續實施廣播電視“村村通”、農村電影放映、農家書屋等文化工程，加強網絡文化建設和管理;重點推進農村公共體育設施建設，豐富城鄉居民生活。

6、建立統籌城鄉的勞動就業和社會保障體系。一是建立健全覆蓋城鄉的就業服務體系，打造功能完善、平等競爭、城鄉統一的人力資源市場。完善城鄉勞動力資源調查和信息共享制度，形成省、市、縣(區)、鄉鎮、村互聯互通的勞務信息體系。改革勞動和就業管理體制，健全就業援助體系，統籌抓好城鎮新增勞動力就業、農村富余勞動力轉移就業、失業人員再就業工作。完善農民工子女城鎮就學制度，確保農民工子女依法接受義務教育和中等教育。完善農民工聚居區醫療設施和服務體系，保障農民工按居住地享有國家規定的免費公共衛生服務。二是加大農村社會保障投入力度，加快建立城鄉一體化的社會保障體系。推進機關、事業單位養老保險制度改革，建立新型農村社會養老保險制度，積極探索以個人賬戶為核心的養老保險制度改革。健全城鄉居民最低生活保障制度和被征地農民社會保障制度，完善失業、工傷、生育保險制度。全面推進城鎮職工、城鎮居民基本醫療保險，鞏固完善新型農村合作醫療制度，健全城鄉醫療救助體系。探索建立覆蓋城鄉的社會保障性住房制度，加快社會保障性住房建設步伐，努力改善城鄉中低收入住房困難家庭居住條件。

7、逐步建立統籌城鄉的社會管理體系。一是按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”原則，深化戶籍管理制度改革，逐步取消農業和非農業的戶口性質劃分，建立城鄉一體的新型戶籍管理制度，加快農村勞動力向城鎮轉移和農民轉變為城鎮居民的進度。二是建立城鄉一體的行政管理模式，打破政府行政管理“城鄉分治”的局面。調整各級政府部門的內設機構和行政職能，重心向基層下移，工作向農村拓展，管理職能向農村延伸。科學設置鄉鎮職能機構，進一步理順鄉鎮“七所八站”管理體制。三是健全社區管理體系。充分發揮社區在社會管理中的基礎性作用，扎實推進城鄉社區建設，把城鄉社區建設成為服務完善、管理有序、文明祥和的社會生活共同體，實現政府行政管理和社區自我管理的有效對接。四是健全城鄉社會公共安全預警體系和應急管理機制。加強安全生產應急管理、食品藥品質量安全監管、防災減災設施和應急管理能力建設，提高處置社會公共安全問題能力。五是健全城鄉社會治安綜合治理機制，完善社會治安防控體系，暢通社情民意訴求渠道，做好矛盾糾紛排查調處。

(作者單位:福建社會科學院經濟研究所)